从本案看行政机关的法定职责

　　浙江省建德市新安江镇更楼中学的学生诉浙江省环保局不作为一案，杭州市中级人民法院裁定不予受理，理由是原告代理方要求浙江省环保局行政作为的公函发出之日，距离起诉之日尚不足60日，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款的规定。而原告代理方认为，尽管浙江省环保局对建德市新安江塑料化工实业有限公司严重污染环境的行为依法作出处理，履行起法定职责，应以受害方提出申请为前提，但本案属于紧急情况，应不受上述时限的限制，法院应予受理。这种观点是否正确呢？

　　行政机关的法定职责与其法定职权是紧密相联的。按照民主法治的基本要求，任何机关、组织和个人，在行使权利的时候，必须同时履行相应的义务。没有无权利的义务，也没有无义务的权利，这不但适用于公民个人，同样也适用于行政机关，因而行政机关在行使行政职权的同时，还必须履行一定的义务。“行政职责就是行政主体在行使行政职权的过程中依照法律规定所必须承担的义务”。与公民的义务不同的是，行政机关的法定职责和其法定职权是密不可分的，甚至可以说是一个问题的两个方面，职权即职责，法律规定行政机关具有某一项职权，行政机关可以行使该项职权，而且必须行使，因为行政机关的职权不能像公民的权利一样，可以行使，也可以放弃。与行政职权的并存性，是行政职责的一个突出特征。不论职权、职责，都是法律明确规定的，有关法律中使用法定职权、法定职责的用语，只是突出强调行政机关的职权只能由法律授予，并不意味着存在法定职权与非法定职权之分。

　　那么行政机关履行法定职责是否要以行政相对人提出申请为前提？因为行政机关种类繁多，其职责各不相同，对这个问题不能一概而论。有些情况下，行政机关履行法定职责，必须先由行政相对人提出申请，比如行政机关依法向符合条件的行政相对人颁发证照，如果相对人不提出申请，并提交相关的资质证明材料，行政机关就无法判断该相对人是否符合法定条件，也就无法履行颁发证照这一法定职责。另有些情况下，比如行政机关对违法行为的查处，则应积极主动的履行其法定职责，不必以受害人提出申请为前提条件。受害人反映情况，只是行政机关获取有关案件情况的途径之一，在这种情况下，如果行政机关以受害人未提出申请为由，拒绝履行或拖延履行法定职责，即构成行政不作为，应承担相应的法律责任。依照履行法定职责是否需要行政相对人提出申请为标准，可把行政不作为分为两类：一是履行法定职责需以相对人提出申请为前提，但行政机关仍未履行法定职责所构成的行政不作为；二是行政机关应主动履行法定职责而没有履行法定职责所构成的行政不作为。上述案件中，浙江省环保局对其辖区内环境污染事故的查处，即属于第二种情况。

　　导致原告产生这种误解的原因，是我国目前相关法律对行政不作为的救济的规定。行政诉讼法第十一条第一款第五项规定“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于人民法院的受案范围。这指的仅是上述第二类行政不作为，不包括第一类。最高人民法院的司法解释受其性质的限制，只能在法律规定的范围内进行阐释，进而将履行法定职责的期限规定为60日，法律、法规、规章和其他规范性文件对期限另有规定的，从其规定，指的仍是第一类行政不作为。因为行政诉讼法事实上排除了法院对第二类行政不作为的审查，那些受这类行政不作为侵害的相对人，只能有两种选择：要么不提起诉讼，要么给自己附加一项义务-起诉之前向该行政机关申请，要求其履行法定职责。照这样理解，原告方认为适用司法解释三十九条第二款，反倒显得有些牵强：对于已经受害的864名学生，再申请浙江省环保局履行其依法作出行政处罚及采取强制性措施的法定职责，好像并不属于“情况紧急”。

　　行政职能从管理型向服务型转变，是世界各国政府职能发展变化的趋势，也是我国转变政府职能的发展目标。这就必须要求行政机关改变以往高高在上的传统，明明是分内的、应主动去做的事，却非得要行政相对人“申请”、“请求”不可。行政诉讼法的上述规定，实际上助长了行政机关的老爷作风。防止这种情形的发生，一方面依靠行政机关自身的转变，另一方面外部监督也必不可少，而司法监督又是外部监督中最让人信赖的监督形式。因此应将第二类行政不作为纳入行政诉讼的受案范围，即将行政诉讼法第十一条第一款第五项修改为：“行政机关超过法定期限拒绝履行或者不予履行保护公民、法人和其他组织人身权、财产权的法定职责的。”行政机关履行法定职权是否要求相对人提出申请，应根据具体法律、法规、规章的规定，而不应由行政诉讼法加以限定。