非仲裁行为是否具有行政可诉性

　　　案情梗概

　?某市劳动争议仲裁委员会在审理申诉方凯亚实业有限公司与被诉方周凤美赔偿经济损失等劳动争议一案中，针对被诉方委托代理人的资格问题作出了仲裁决定书：认定被诉方周凤美的委托代理人肖学槐不符合代理人资格，并根据民事诉讼法第五十八条之规定撤销其代理资格；由被诉方周凤美本人或委托具有代理资格的其他人参加本案仲裁活动。周凤美、肖学槐不服该仲裁决定，以某市劳动局和某市劳动争议仲裁委员会为共同被告向法院提起行政诉讼。

　　?法院判决?

　　一审法院认为，某市劳动局不是适格被告，对于原告的起诉应予驳回。被告某市劳动争议仲裁委员会不是行政机关，其所作出的行为不是行政行为，不属行政审判权限范围。据此，裁定驳回原告周凤美、肖学槐的起诉。原告周凤美、肖学槐不服一审裁定，上诉至二审法院。

　　二审法院经审理认为，被告某市劳动争议仲裁委员会作为专门处理劳动争议案件的组织，其应当依法行使职权，但在本案中其却以法律、法规规定的处理劳动争议的授权，处理了民事代理人的资格问题，对原告周凤美、肖学槐作出了仲裁决定，侵犯了原告周凤美、肖学槐作为公民依据有关法律所享有的委托他人代为民事行为和接受他人委托代为民事行为的权利。该仲裁决定属于行政诉讼的受案范围，应由法院经过司法审查来确定。原审裁定驳回原告起诉，属于适用法律错误，并在审判程序上存在错误。二审法院遂裁定：撤销一审裁定，发回重审。

　　?审判透析?

　　本案中值得关注和探讨的问题是：劳动争议仲裁委员会的非仲裁行为是否具有行政可诉性，即是否属于法院行政诉讼的受案范围。

　　劳动争议仲裁委员会所作出的非仲裁行为是指劳动争议仲裁委员会在处理劳动仲裁案件的仲裁程序中针对当事人劳动争议以外的事项所作出的行为。当事人对于这类非仲裁行为不服，是否可以向法院提起行政诉讼，存在争议。理论界有肯定和否定两种观点。持否定观点的人认为，这类非仲裁行为不具有行政可诉性，其中也有两种意见：一种意见认为，从法律、法规及司法解释的规定来看，劳动争议仲裁委员会所作出的这类行为属于行政诉讼法第十二条规定的“法律规定的由行政机关最终裁决的具体行政行为”和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第一条第二款第（三）项规定的“法律规定的仲裁行为”。当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的这类行为，无权向法院提起行政诉讼。仲裁裁决若在仲裁程序上存在错误，法院可以在当事人申请强制执行时进行审查。最高人民法院也曾就仲裁是否受司法审查的请示作过答复，明确了当事人对仲裁行为不服，不得提起行政诉讼。持这种意见的人笼统地认为，凡是劳动争议仲裁委员会所作出的行为都是法律意义上的仲裁行为，而没有注意或区分劳动争议仲裁委员会所作行为的法律依据、针对对象以及行为性质的不同等。另一种意见认为，从行为主体的性质来看，依据仲裁法第十四条、第十五条的规定，劳动争议仲裁委员会的性质和仲裁委员会的性质相同，是社会团体法人，不是行政机关，其所作出的行为不是行政行为，不具有行政可诉性。持这种意见的人简单地照搬仲裁法对仲裁委员会性质的规定来认定劳动争议仲裁委员会的性质，而没有注意劳动争议仲裁的特殊性和现行有关法律、法规和司法解释的具体规定。

　　笔者认为，劳动争议仲裁委员会在仲裁程序中所作出的非仲裁行为是可以被提起行政诉讼的行为，具有行政可诉性。

　　一般认为，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法向法院提起诉讼，由法院进行审理并作出判决的活动。《解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这表明行政诉讼针对的是不服具体行政行为而产生的争议。具体行政行为根据其是否具有合法有效性，可分为合法有效的具体行政行为、违法的具体行政行为（如超越职权的行为、无权限的行为等）或者无效的具体行政行为。最高人民法院对于违法的具体行政行为或者无效的具体行政行为也主张纳入司法审查的范围。

　　从行为性质上看，劳动争议仲裁委员会作为一个法律、法规授权的组织，其所作出的行为具有法律上的拘束力。在处理劳动争议案件过程中，劳动争议仲裁委员会超越授权，或者无权而却行使了有关的国家行政职权，处理了不属其管辖事项范围内的事项，作出了不是针对劳动争议本身的非仲裁行为，该行为必然具有法律上的效力，也必然可能侵犯当事人的合法权益。也就是说，这类非仲裁行为已经具备了具体行政行为的效力，对于这类行为应该纳入法院司法审查的范围。

　　从现行法律、法规及司法解释的规定来看，根据《解释》第一条第二款第（三）项的规定，“法律规定的仲裁行为”不属于法院行政诉讼的受案范围。这里的“法律规定的仲裁行为”是指行政机关或法律授权的组织，根据全国人大及其常委会制定的法律以及法律性文件的授权，依照法定的程序，对平等主体之间的民事争议进行处理的行为。在我国，属于“法律规定的仲裁行为”应指仲裁法和劳动法所规定的仲裁行为。仲裁法第七十七条规定，对劳动争议的仲裁不适用仲裁法，而应适用劳动法。根据劳动法第八十三条的规定，劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以向法院提起民事诉讼。另外，最高人民法院法释?1998?24号《关于劳动仲裁委员会逾期不作出仲裁裁决或者作出不予受理通知的劳动争议案件人民法院应否受理的批复》规定：根据劳动法第七十九条规定的精神，劳动争议案件经过劳动争议仲裁委员会仲裁是提起诉讼的必经程序。劳动争议仲裁委员会逾期不作出仲裁裁决或者作出不予受理的决定，当事人不服向法院提起行政诉讼的，法院不予受理。据此，对于劳动争议仲裁委员会针对劳动争议所作出的仲裁裁决行为以及逾期不作出仲裁裁决和作出不予受理的决定的情形，当事人不服向法院提起行政诉讼的，不属于法院行政诉讼的受案范围，法院不予受理。而对于劳动争议仲裁委员会在处理劳动争议案件过程中作出的不属于前述法律和司法解释规定的行为，即非仲裁行为，当事人不服如何寻求救济以及是否可以提起行政诉讼，法律和司法解释没有明确规定。也就是说，劳动争议仲裁委员会在仲裁程序中所作出的非仲裁行为不属于法律、法规和司法解释明确规定的法院行政诉讼受案范围所排除或者禁止的几种情况。若这类非仲裁行为产生了法律约束力，影响了当事人的合法权益，就应当属于行政诉讼的受案范围。

　　另外，劳动争议仲裁委员会作出的行为，不论从依照法定授权行使职权的角度，还是从其经费来源于政府财政补贴的角度，以及从有权利就应给予救济的角度，都应当受法治原则的约束。其作出的不是针对劳动争议本身的非仲裁行为，应当符合依法办事的原则。而是否依法办事，只有通过司法审查才能得出结论。

　　综上，笔者认为，劳动争议仲裁委员会所作出的法律规定的仲裁裁决行为和针对劳动争议本身的其他行为，如前述司法解释规定的不予受理等行为，不具有行政可诉性；而劳动争议仲裁委员会超出仲裁法定权限所作出的非仲裁行为，具有行政可诉性，应当受到法院的司法审查。

　　最后，应当指出的是，在审判实践中，法院未经开庭审理径行作出驳回起诉的裁定有违正当法律程序的要求，也不符合现行法律和司法解释的规定，应属审判程序违法。一审法院对于裁定驳回起诉的案件应当依法公开审理。