留置盘问是行政强制措施还是刑事侦查行为

    「案情」

    2000年10月14日，某市公安局110接到某单位职工王某的报案，称该单位失窃800多元。某市公安局下属的派出所于当日制作了报案笔录、《受理刑事案件登记表》，填写了《继续盘问（留置）审批表》，以涉嫌盗窃为由，于当日21时40分将嫌疑人张某带至派出所继续盘问至次日20时，制作了询问笔录。第二天，派出所进行了现场勘查，制作了现场勘查笔录。2000年10月18日，该市公安局将该案作为普通刑事案件立案。2000年10月16日，张某住入某精神病医院，被诊断为急性心因性反应。后张某遂向某市人民法院提起行政诉讼，认为某市公安局未依法定程序非法限制其人身自由，刑讯逼供，致使其于次日突发精神病，请求撤销某市公安局限制人身自由的强制措施。至张某起诉时，该刑事案件尚未结案。

    「评析」

    法院受理该案后，对公安机关采取的留置盘问行为是行政强制措施还是刑事侦查措施，是否属于行政诉讼受案范围的问题产生了激烈的争论。

    从行为的主体看，公安机关既是治安行政管理的职能部门，又是负责刑事案件的侦查机关，这种具有双重职能的国家机关作出的行为，如何认定其性质涉及到是否属于行政诉讼受案范围的问题，如果行使的是治安管理职能，则属于行政诉讼受理的范围，反之，则不属行政诉讼审查的范围。如何认定公安机关所作行为的性质，一直是行政诉讼的一个难点，而公安机关在行使这两种不同性质的职能时，所采取的手段和措施有时会发生交叉竞合，在这种情况下，认定一个行为是司法行为还是具体行政行为，就更加困难。就本案而言，法院有两种观点：

    一种观点认为，本案的留置盘问行为是刑事侦查行为，不属行政诉讼受案范围，理由是：

    1、在现实生活中，公安机关行使职权往往是将行政措施与刑事措施交织在一起，要将各个行为的性质截然分开是不现实的，也是很困难的。公安机关采取留置盘问强制措施时，由于留置盘问所处的阶段不同，其性质不能一概而论，而要区别情况对待。一般情况下，留置盘问有三种情形，一种情形是留置盘问后未作为刑事案件立案的，属于行政强制措施；第二种情形是留置盘问后，作为刑事案件立案处理的，该留置盘问则被司法行为所吸收，属于刑事措施；第三种情形是刑事案件立案以后，公安机关在刑事侦查过程中采取留置盘问措施的，也属于刑事措施。因为公安机关在侦查过程中，也有可能发生违法行为，并不能因为刑事侦查行为违法，而将其界定为具体行政行为。

    2、《中华人民共和国人民警察法》第九条规定的继续盘问的适用对象是违法犯罪嫌疑人，即既可以是违法行为嫌疑人，也可以是犯罪嫌疑人。人民警察执行职务的行为既可能发生在行政执法程序中，也可能发生在刑事诉讼程序中。因此，留置盘问既可能是行政行为，也可能是刑事侦查措施，要判断其性质，不能只看措施的形式，而要结合整个行为过程来看。从本案起因看，是因单位失窃报案；从行为的程序看，公安机关先以刑事案件受理登记，后由刑警大队以刑事案件立案侦查，公安机关是将张某作为犯罪嫌疑人对待进行留置盘问的；从行为的目的看，公安机关是为了查明案情，惩罚犯罪，并无滥用职权之嫌。从公安机关的整个行为过程看，既具有司法行为的形式，也符合司法行为的目的，因此，本案中的留置盘问是刑事侦查行为。

    另一种观点认为，本案的留置盘问行为是一种行政强制措施，属于行政诉讼受案范围。

    最高人民法院行政庭曾于1997年10月29日作出（1997）法行字第21号《关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》，认为留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项规定的人民法院行政诉讼受案范围。

    笔者认为，该批复虽然是个案批复，不具有司法解释的效力，但具有一定的指导意义和重要的参考价值，它给留置盘问行为作了一个科学的定性。笔者从以下几个方面加以分析：

    1、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（二）项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属行政诉讼受案范围。该条款规定的不属行政诉讼受案范围的情形，应当理解为特指依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，而《中华人民共和国刑事诉讼法》中没有留置盘问的相关规定。留置盘问行为源于《中华人民共和国人民警察法》第九条的规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）有现场作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）携带的物品有可能是赃物的。对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。……”因此，留置盘问行为不是依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，故不属行政诉讼法明确排除的受案范围，应当作为行政案件受理。

    2、从程序上看，司法行为较之行政行为有着更为严格的程序，其中，立案是司法行为的必经程序，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十九条规定：“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。……”由此可见，立案是刑事案件的法定程序，刑事侦查必须经过立案这一法定程序后才能开始。本案公安机关在接到报案后，虽然制作了《受理刑事案件登记表》，但在尚未立案的情况下，对嫌疑人采取了留置盘问措施，在盘问后，公安机关才将本案作为刑事案件立案。应当说，在刑事案件立案前，司法程序尚未开始，只能将立案前的留置行为界定为行政行为。

    3、留置是公安机关行使行政管理职权的一种行政强制措施，设置留置盘问的目的，就是要通过盘问，查明犯罪嫌疑人有无犯罪行为，如果没有，应予释放，如果有犯罪行为，则应作为刑事案件立案侦查。由此可见，留置是公安机关刑事立案前的一个程序，其行使的是行政管理职权，因此，留置盘问属于行政强制措施。

宋德文