民政部门是否有权对违法土葬行为进行处罚

    案情：

    原告尹某

    被告A市民政局（以下简称民政局）

    2003年元月7日，尹某的母亲刘某病故，尹某将刘某的遗体土葬在其早年去世的父亲的坟墓内。民政局所属的殡葬管理所接到群众举报后立即对此进行了调查、核实、取证等工作，并与2003年元月20日以自己的名义作出了（2003）第1号行政处罚决定书，限令尹某三日内将刘某遗体起尸火化，处罚尹某起尸费、有害费、青苗损失费等各类费用4000元。该处罚决定书由尹某所在镇政府一包村干部于2003年元月21日转交给尹某之妻叶某。2003年元月24日上午，民政局执法人员强行将刘某的遗体当场火化。尹某遂向当地法院提起行政诉讼。

    原告尹某诉称：被告民政局所属的殡葬管理所无权作出（2003）第1号行政处罚决定书，且没有向原告尹某告知申辩权利，违反了法定程序，该处罚决定书无效；被告民政局将原告之母刘某的遗体当场起尸火化行为违法。请求法院依法撤销民政局所属的殡葬管理所作出的（2003）第1号行政处罚决定书，确认被告民政局2003年元月24日对刘某遗体当场起尸火化行为违法。并判令被告民政局在一定范围内向原告尹某赔礼道歉，消除影响，赔偿其全家族58人每人2000元共计116000元的精神损害赔偿。

    被告民政局辩称：被告民政局所属的殡葬管理所负责本市殡葬管理的具体工作，其（2003）第1号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，运用法规正确，程序合法，应予以维持。被告民政局执法人员2003年元月24日上午的强制执行行为是根据国家和省市有关法律法规和（2003）第1号行政处罚决定书进行的，行为合法有效。

    审判

    A市人民法院经审理认为，按照《河南省殡葬管理办法》第十六条第二款“凡在火葬区死亡的人，除国家另有规定的外，均应就地火化”的规定，处于火葬区的原告尹某将其母刘某遗体土葬的行为违法，依法应当受到相应的行政处罚。但是，按照国务院发布的《殡葬管理条例》第二十条和《河南省殡葬管理办法》第三十八条第一款第一项之规定，对违法土葬行为具有执法主体资格的是民政部门，而非民政部门所属的殡葬管理机构。被告民政局所属的殡葬管理所不具备执法主体资格，无权对原告尹某的违法行为作出行政处罚决定。被告民政局所属的殡葬管理所在对原告尹某的行政处罚决定中在仅适用平顶山市《殡葬管理实施办法》时没有引用具体哪一项条款，且适用法律不当。因此，被告民政局所属的殡葬管理所作出的（2003）第1号行政处罚决定书依法应当予以撤销。被告民政局将原告尹某之母刘某遗体强制用汽油和煤油混合物当场火化违反了平顶山市人民政府2002年8月28日发布的《关于大力推进殡葬改革的通知》第一条“A市的火化任务由本市殡仪馆承担”的规定，且被告民政局未能提供有关法律、法规证明其行为合法。因此，本院确认被告民政局将刘某的遗体强制当场火化的行为于法无据。原告尹某提出的其它诉讼请求不属于本案审理范围，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第四项之规定，依法判决撤销被告民政局所属的殡葬管理所作出的（2003）第1号行政处罚决定书，确认被告民政局2003年元月24日上午的强制执行行为于法无据，且不符合地方人民政府制定的规范性文件；驳回原告尹某的其它诉讼请求。尹某不服一审判决提起上诉，坚持要求被告向原告赔礼道歉，支付精神损害赔偿116000元。2003年底，平顶山市中级人民法院作出终审判决：维持原判，驳回上诉。

    评析

    本案涉及两个问题，一是A市民政局所属的殡葬管理所是否依法具有行政主体资格，二是A市民局是否有权对违反法规土葬的遗体当场起尸火化。这两个问题搞清楚了，本案中某市民政局的行政行为正确与否也就一目了然了。

    一、民政部门是对违法土葬行为进行行政处罚的行政主体。

    行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。只有具有法定处罚权的行政机关，法律、法规授权组织或者由行政机关依法委托的组织才能在法律、法规所规定的权限范围内对某种具体违法行为实施处罚，否则处罚行为无效。

    那么，本案中对尹某的违法行为进行行政处罚的行政主体是A市民政局或是A市民政局所属的殡葬管理所呢？

    国务院1997年7月21日发布的《殡葬管理条例》第三条规定：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”河南省人大常委会1999年7月30日通过的《河南省殡管理办法》第五条规定：“省民政部门负责全省的殡葬管理工作。市（地）、县（市、区）民政部门依照职权分工，负责本行政区域内的殡葬管理工作。民政部门所属的 殡葬管理机构负责殡葬管理的具体工作。”第三十八条规定：“违反本办法，具有下列行为之一的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行，所需费用由丧事承办人承担。强制执行时，当地街道办事处、乡（镇）人民政府和死者生前所在单位应当协同处理：（一）将应当火化的遗体土葬的；……”由上述规定，我们可以看出，对将应当火化的遗体土葬的违法行为有权实施行政处罚的行政主体是民政部门。本案中，A市民政局所属的殡葬管理所以自己的名义作（2003）第1号行政处罚决定书的行为，显然违反了上述法律法规，其处罚决定应属无效决定。《河南省殡葬管理办法》中的确有“民政部门所属的殡葬管理机构负责殡葬管理的具体工作”的规定，但这一规定并不是说殡葬管理机构可以取代民政部门以自己的名义行事，其本意只是说它可以实施对违反殡葬管理行为实施调查、核实、取证等行为。法律法规一但出台，所有组织和个人都必须严格执行，不允许有任何通融之处，否则，依法行事，依法行政也就成了一句空话。

    二、民政部门无权对应当火化而土葬的遗体当场起尸火化。

    行政案件当事人逾期拒不履行生效的诉讼文书，人民法院和有关行政机关可以运用国家强制力量，依法按照一定程序采取强制措施，促使当事人履行义务，从而使生效诉讼文书的内容得以实现。

    本案中，民政局具备执法主体资格，又拥有强制执行根据，但为什么其当场起尸火化行为不符合法律法规呢？

    《殡葬管理条例》第十三条规定：“遗体处理必须遵守下列规定：（一）运输遗体必须进行必要的技术处理，确保卫生，防止污染环境；（二）火化遗体必须凭公安机关或者国务院卫生行政部门规定的医疗机构出具的死亡证明。”《河南省殡葬管理办法》第十八条规定：“遗体的运送、火化等殡仪服务，应当由殡仪馆、火葬场或殡仪服务站承办，其他任何单位和个人不得从事上述经营性的殡仪服务活动。”平顶山市人民政府2002年8月28日发布的《关于大力推进殡葬改革的通知》第一条规定：“A市的火化任务由本市殡仪馆承担。”由上述法规和政策可以看出，承担遗体火化任务的部门是殡仪馆、火葬场或殡仪服务站，而不是其他组织或个人。民政部门也自然没有这一权利。

    本案中，A市民政局执法人员可以依法将原告尹某之母刘某的坟墓挖开，可以开棺起尸，但无权用汽油和柴油混合物将刘某的遗体当场火化。因此，A市民政局将刘某遗体当场火化的行为显属不当。

    那么，民政部门对违法土葬的遗体进行起尸火化的法定程序是什么呢？简单说来主要有以下三点：（1）具有行政主体资格的民政部门对违法土葬行为的丧事承办人做出行政处罚决定书，令其限期将尸体火化；（2）丧事承办人对处罚决定在法定期限内不申请行政复议，也不提起行政诉讼，行政处罚决定书生效后，民政部门可自行组织执法人员强制执行或申请人民法院强制执行；（3）民政部门在把遗体强制起尸后，将遗体交付殡仪馆、火葬场或殡仪服务站火化。强制执行所需费用由丧事承办人承担。

    目前，我国正行走在依法治国的宽广大道上。“依法治国”要求每一个机关、组织、团体或个人都必须在法律规定的范围内活动，无论是谁，违法或犯法就应当承担相应的责任。在此，希望所有行政部门以这起并不复杂的案件为教训，吃透吃准有关法律法规，消除“权大于法”的错误观念，更加及时、细致、准确、有力地依法行政，让法治的阳光照耀到人们生活的每一个角落。

    （作者单位：河南省舞钢市人民法院）