中国科学院西北高原生物研究所诉青海省海东地区监察局行政侵权案

    「案情」

    原告：中国科学院西北高原生物研究所。

    法定代表人：杜继曾，所长。

    被告：青海省海东地区监察局。

    法定代表人：郭双锁，局长。

    1987年4月中国科学院西北高原生物研究所与青海省海东地区饲料公司依法签订了《活性饲料添加剂研究协议书》。该协议书商定，青海省海东地区饲料公司委托中国科学院西北高原生物研究所研究“活性饲料添加剂”，科研成果由海东饲料公司使用并付成果使用费及部分鉴定费。1989年7月，该项科研成果由青海省科学技术委员会正式通过鉴定。为履行协议，海东地区饲料公司于1989年5月至1990年4月以信汇、转付等方式向中国科学院西北高原生物研究所支付成果使用费、鉴定费等共计17660元（其中归还借款3000元）。1991年1月12日，被告海东地区监察局以调查海东地区饲料公司副经理刘某违纪问题为由，依据《中华人民共和国行政监察条例》第二十一条第（二）、（三）项的规定，向西北高原生物研究所发出东监发（1991）05号通知：经我局研究决定，经刘某之手转支给你所科技开发部的成果使用费等共计17660元，限于1991年1月20日前通过银行汇入海东监察局开户行。同月22日，海东地区监察局又以东监划字（91）第2号文向西北高原生物研究所的开户行发出《没收款项划拨通知书》：“请将西北高原生物研究所单位违纪款17660元直接划拨海东监察局”。西北高原生物研究所对此行政强制措施不服，提出复议，海东地区监察局逾期未予复议。西北高原生物研究所遂于1991年12月28日向平安县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法保护其合法权益，撤销海东监察局的上述两项通知，返还强制划拨款，赔偿经济损失。

    「审判」

    平安县人民法院经公开审理认为：青海省海东地区饲料公司为履行协议支付给中国科学院西北高原生物研究所的科研成果使用费17660元，系研究所的合法收入，应受法律保护。海东地区监察局以调查饲料公司刘某违纪问题为由，将上述款项予以强制划拨，是超越职权的具体行政行为，应予纠正，由此造成的经济损失理应赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第4目和第六十八条第一款的规定，于1993年1月19日作出判决，撤销海东地区监察局东监发（1991）05号“暂收通知”和东监划字（91）2号“划拨通知”，退还划拨款17660元，赔偿原告的经济损失500元。海东地区监察局对此判决不服，以刘某挪用专项资金支付成果使用费应予追缴，“暂收”和“划拨”两项通知属临时性措施，人民法院不应受理此案为理由提出上诉。

    海东地区中级人民法院审理认为：上诉人海东地区监察局于1991年1月在查处海东地区饲料公司原副经理刘某挪用专项资金的违纪问题中，对非管辖单位西北高原生物研究所采取强制措施，将该所与海东地区饲料公司履行双方签订的《活性饲料添加剂研究协议书》所取得的合法收入17660元强制划拨，此行为是超越职权的行政行为，应予撤销，划拨款应予退还，给被上诉人造成的经济损失应当赔偿。原审法院判决认定事实清楚，证据确实，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定并报本院审判委员会讨论决定，该院于1993年4月23日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

    「评析」

    这是一起典型的行政监察侵权案件。从审判角度讲，本案涉及行政监察机关对非监察对象所采取的行政强制措施是否属于可诉具体行政行为，利害关系人不服提起行政诉讼人民法院应否受理及人民法院对行政监察侵权案件如何进行审查等问题。

    一、本案被告海东地区监察局在立案调查刘某违纪问题时，将西北高原生物研究所依据《科研协议书》所取得的合法收入作为违纪款予以强制划拨，其行为已具备了具体行政行为的特征。海东地区监察局所采取的强制划拨措施已影响到非监察对象西北高原生物研究所的合法权益，西北高原生物研究所是该具体行政行为法律后果的直接承受者，它们之间存在着行政法律关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”。第十一条第一款第二项规定：“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”属于人民法院受案范围。所以，本案被告所作具体行政行为是可诉的具体行政行为，人民法院应予受理。

    二、人民法院审理行政案件，是对具体行政行为的合法性进行审查。本案被告对非监察对象适用《行政监察条例》采取行政监察强制措施，其具体行政行为超越职了法律、法规赋予的权力，违反了《行政监察条例》关于“监察机关的管辖”的有关规定，“越权无效”是行政法的基本原则。对于超越职权的具体行政行为，人民法院应当判决撤销。

    三、本案原告在提起撤销之诉的同时，又提起行政赔偿之诉，属于诉的客体的合并。本案被告违法越权行政，给原告造成一定经济损失。根据《行政诉讼法》的规定，行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，应承担赔偿责任，所以，本案人民法院在判决撤销被告所作具体行政行为的同时，并判决被告赔偿经济损失是正确的。