栾绍旭诉青岛市台东区工商局冻结银行存款案

    「案情」

    原告：栾绍旭，女，36岁，汉族，住青岛市台东区标山路71号乙61户。

    被告：青岛市台东区工商行政管理局。

    法定代表人：于明瑶，局长。

    栾绍旭系经青岛市崂山区工商行政管理局核准登记的个体工商户，字号为“崂山区夏庄安乐铆焊队”，经营范围包括铆焊和管道安装。1991年10月7日，青岛市台东区工商局将栾绍旭在中国农业银行青岛市分行台东区办事处的存款冻结。冻结通知书上载明的冻结理由是“违反工商管理有关法规，异地经营，未办临时执照”。之后，台东区工商局又在1992年元月6日、4月6日、7月6日、10月6日先后五次延长了冻结期限。台东区工商局实施上述行为，均未通知栾绍旭。1992年5月14日，栾绍旭向青岛市台东区人民法院起诉，要求台东区工商局“立即停止侵犯民权行为”，赔偿经济损失7680元。台东区工商局辩称：栾绍旭为胶南锅炉配件商店提供银行帐户，进行倒卖钢材的投机倒把活动，冻结银行存款，是针对栾绍旭的投机倒把行为依法采取的行政强制措施。

    「审判」

    青岛市台东区人民法院经审理认为，台东区工商局发现栾绍旭为胶南锅炉配件商店提供帐户，非法进行钢材买卖活动，因此而冻结栾绍旭的银行存款，是符合法律规定的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第五十四条第（一）项和《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条第（一）、（八）项，参照《工商行政管理机关检查处理投机倒把违法违章案件程序的规定》第十三条，该院于1992年10月14日判决维持了台东区工商局的冻结存款通知书。

    一审宣判后，栾绍旭不服判决，向青岛市中级人民法院提起上诉。其上诉理由包括：第一，台东区工商局冻结银行存款的理由并非“非法买卖钢材”，而是“异地经营，未办临时执照”。该局在答辩状中罗列了许多诸如“投机倒把”、“私刻公章”等新理由，这种先冻结存款，后寻找理由的做法是错误的。第二，台东区工商局冻结银行存款，违反了法定程序。实施冻结行为的承办人李某，原是栾绍旭丈夫所在单位的负责人，两人矛盾很深，有可能影响该案的公正处理。按照《工商行政管理机关检查处理投机倒把违法违章案件程序的规定》第十八条第（三）项的规定，该承办人应当回避。第三，台东区工商局冻结银行存款采取了“只能存入，不能支出”的无限额方式，违反了《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》第十三条第二款“暂停支付不得超过违法金额”的规定，因而是违法的。台东区工商局在二审答辩中，除坚持一审答辩意见外，还认为承办人李某是根据领导指派参加办案的，他不仅与栾绍旭无利害关系，而且是严格执行了办案程序的规定，栾绍旭提出办案人的回避问题，属于无理要求。

    青岛市中级人民法院审理后认为，对个体工商户“异地经营，未办临时执照”的行为，法律法规未规定工商行政管理机关有权冻结行为人的银行存款。台东区工商局冻结栾绍旭的银行存款，缺乏法律根据，超越职权范围。因冻结银行存款未造成直接经济损失，故对栾绍旭的索赔请求不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，该院于1993年1月12日作出判决：

    一、撤销原审判决；

    二、撤销台东区工商局先后六次作出的冻结存款通知书；

    三、驳回栾绍旭的行政赔偿请求。

    「评析」

    本案是一起因工商行政管理机关冻结银行存款发生的行政案件，主要涉及以下几个问题：

    （一）关于起诉期限。栾绍旭起诉，是在其存款被冻结七个月后，起诉是否超过期限？行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”由此看来，栾的起诉似乎超过了期限。然而应当看到，台东区工商局冻结银行存款时，没有通知栾绍旭，也没有告知其诉权和起诉期限。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）第三十五条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期限最长不超过一年。”根据这一规定，栾绍旭的起诉未超过期限，况且作为被告的东台区工商局的冻结行为还具有连续性。

    （二）关于审查对象。本案是审查台东区工商局的冻结存款通知书，还是审查栾的“投机倒把”行为？行政诉讼法规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查”。按照此规定，行政诉讼的审查对象只能是具体行政行为。本案中，诉讼的审查对象只能是台东区工商局的冻结通知书。该通知书认定栾绍旭“异地经营，未办临时执照”，并冻结了栾的银行存款。至于栾有无投机倒把行为，应由工商行政管理机关依职权确认，而不应由法院审查。即使栾存在投机倒把行为，对本案的审理结果也不会产生任何影响。为证明冻结存款通知书的合法性，台东区工商局称栾存在投机倒把行为，这种在诉讼期间更换冻结理由的做法，无疑表明该冻结存款通知书是违法的。

    （三）关于撤销理由。冻结存款通知书是适用法规错误还是超越职权？根据社会主义法制原则的要求，任何国家机关行使职权都要有法律根据。行政诉讼的重要任务之一，就是监督和保障行政机关依法行使职权。从现行法律法规的规定来看，工商行政管理机关只有在查处投机倒把案件时，才有权冻结行为人的银行存款。本案中，冻结存款通知书认定栾“异地经营，未办临时执照”，但未说明对此行为冻结银行存款的法律根据。在诉讼中，台东区工商局也未提供作出该通知书所依据的规范性文件。由此可见，冻结存款通知书缺乏法律根据，是超越职权的具体行政行为。