乡政府的《调查与处理意见》是否合法？

    [案情]

    原告王根上，男，1944年11月4日出生，汉族，初中文化，洛阳市高新区孙旗屯乡后五龙沟村二组农民，住该村。

    被告洛阳市高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府，住所地洛阳市高新区洛宜北路39号。

    第三人安章，男，1945年6月2日出生，汉族，初中文化，洛阳市高新区孙旗屯乡后五龙沟村三组农民，住该村。

    孙旗屯乡后五龙沟村原隶属于洛阳市郊区（后划归涧西区，现划归高新区），1995年，郊区人民政府向安章颁发《洛郊集建字第4000号集体土地使用证》，确定安章宅基地面积：东西长25.87米，南北宽10.62米，总面积274.7平方；四至：东为路，西为路，南为空地，北为安书明宅基。现有证据均证实：安章宅基南实为二组土地，原告王根上经小组同意，从1990 年起耕种此土地，但具体亩数不详。安章宅基与此地块相邻。

    1998年初，安章向南扩建住房，王根上认为，安章扩建住宅侵占了自己的责任田，进行阻拦无效，即向孙旗屯乡人民政府上访反映。1998年4月27日，孙旗屯乡人民政府土地办工作人员组织后五龙沟村村委主任、书记、二组组长、三组组长、村土地管理员参加，制作《三组安章与二组村民王根上发生纠纷一案乡对有关人员调查记录》一份，记录有：“1、安章宅南为二组的荒地，1990年王根上提出先由其耕种，实际摞荒。2、1990年村里修路占用各组土地亩数不等，遂进行调地，二组应调地给三组，此土地即属调给三组的地。3、安章建房延伸部分占用二组约0.1亩荒地，已调给三组，可由安章建宅”等。1998年7月15日，孙旗屯乡人民政府做出《关于王根上反映责任田被侵占一事的调查及处理意见》，内容为：“1、依据调查了解的情况，安章建宅占用的土地是由二组调给三组的，使用权应归三组。2、安章建宅不存在侵权问题。3、安章宅南是农宅规划区（荒地）。4、二、三两组土地找补一事，同意村组意见。即二组仍欠三组0.3亩，三组不再要”等。孙旗屯乡人民政府加盖公章。1998年8月24日，孙旗屯乡人民政府向王根上送达该《调查和处理意见》。王根上于2000年9日26日向涧西区人民政府提起行政复议，2000年11月21日，洛涧政复决字（2000）第5 号行政复议决定书，维持了乡政府处理意见。

    原告王根上提起行政诉讼，请求撤销《调查及处理意见》，并赔偿经济损失。

    被告乡政府辩称：1、答辩人有权依照《土地管理法》第十六条第二款规定“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理”的规定，就王根上与安章之间的土地使用权纠纷，做出处理意见。2、《调查及处理意见》有事实根据：安章建宅持有宅基证，安章亦在其宅基范围内建房，不侵犯他人使用权；原告所述“责任田”实为荒地，一直摞荒。具体行政行为应予维持。

    第三人安章的诉讼意见为：我有土地使用权证书，建房没有占用其它人的土地，乡政府处理意见正确等。

    [处理及依据]

    洛阳市涧西区人民法院审理认为，乡政府的《调查和处理意见》无事实根据，主要证据不足，且超越职权，判决予以撤销。当事人均服判息诉。

    作为基层政府机构，乡政府在贯彻、落实上级政策、解决农村问题、维护农村稳定中起着不可替代的重大作用，但乡政府毕竟是一级行政组织，是国家的行政执法机关，所以乡政府在工作中必须做到依法办事、依法行政，否则，滥用权利或对大大小小的纠纷大包大揽，属不属职责范围都管，有没有法律依据都办，想怎么办就怎么办，不但发挥不了其职能作用，还会使矛盾或问题扩大化。接到群众来访，乡政府积极处理农村纠纷，可能出发点是好的，但其《调查与处理结果》，无疑是不依法行政的典型，也达不到解决问题、化解矛盾的作用。

    1、乡政府《调查及处理意见》具体行政行为的性质：A、对安章建房向南扩充所占土地的权属作出认定，属土地确权具体行政行为。B、作出“安章建宅不侵犯王根上责任田”的认定，属对个人间土地争议的行政处理行为。C、对二组、三组间相互找补土地事作出确认、对王根上所种土地性质作出认定属足以影响他人权利行使的行政确认行为。

    2、王根上认为安章扩建房屋，侵犯了自己的责任田，向乡政府上访反映后，乡政府的行政职权范围：有权对安章所建房屋是否符合证载范围等进行实地勘测，如建房超过证载范围侵占王根上土地，乡政府有权依照《土地管理法》的有关规定做出处理，或告知争议人向人民法院起诉，或作其它信访处理。

    3、乡政府作出的《调查和处理意见》具体行政行为的违法情形：A、对安章在证载土地外占地建房是否合法作出行政评价和处理，属超越职权的具体行政行为。B、乡政府因王根上上访，迳行对二组、三组间历史上发生的换地事宜进行行政确认并做出行政处理意见，其处理不但超越了上访请求范围，也超越了其行政职权范围，其行政结论如产生效力还有碍王根上、安章、二组、三组或其它土地权益人土地权益的正当行使。属超越职权的行政行为，处理结果也无事实根据。C、乡政府在做出安章不侵权的行政确认前，未对安章所建房屋是否超过证载面积、是否占用二组土地等进行勘测，未收集土地登记资料或规划资料，查实王根上所种土地的性质，仅就有关人员回忆确认为荒地，行政行为缺乏事实根据。D、诉讼中乡政府提交的行政档案均为复印件，称“历史上机构合并中档案丢失”，但未能说明复印件从何处复印而得，对复印件中的矛盾之处不能作出解释，无法说明其不能提供供证据理由不属不可抗力不能举证的范围，故该具体行政行为主要证据不足。