大连真假土地证案

2006年06月02日

                           代理词

本案的焦点问题如下：1、如何认定被告作出的书面答复的性质。2、被告确认土地使用权证无效是否具有合法性。3、被告授权其内设机构行使行政职权的性质。4、被告的行为是否构成拒不履行法定职责。5、国有土地使用证是否有效。6、本案是否存在超过诉讼时限问题。7、其法律后果，应由谁承担。

一、被告作出的书面答复属于行政确认

行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明（或否定），并予以宣告的具体行政行为。

行政确认具有下述特征：其一确认主体是行政主体。其二，系行政主体的行政行为。其三，是对行政相对人的法律地位、权利义务的确认或者否定。其四，行政确认是要式行政行为。其五，行政确认是羁束性行政行为。

        二、  被告确认土地使用权证无效不具有合法性

（一）被告在确认土地使用权证无效时主要证据不足，无事实依据。

从被告的答辩中可以看出。早在1994年8月26日前，其前身是大连市沙河口区土地管理局，具有对国有土地审核、发证的权力，但1994年8月26日后，改为大连市城乡规划土地局沙河口分局。根据当时的《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，大连市沙河口区土地管理局具有对国有土地审核、发证的权力，我们被告提供的从土地证复印件上可以看出原告申请早于6月，被告填写国有土地使用证的时间在先（以土地证为凭），发证时间在后（以印章为准），并且土地使用证上明确写明根据《中华人民共和国土地管理法》规定，为维护社会主义土地公有制，保护土地使用者的合法权益，由土地使用者申请，经调查审定，准予登记，发给此证。大连市人民政府加盖的公章。注意事项明确写明本证是土地使用权的法律凭证，经县以上人世间民政府和填发机关（政府土地管理部门）共同盖章生效。该房证有人民政府和填发机关的印章，并据此可以认定原告申请在先，从土地证上填发的日期可以确认以下事实，1994年6月前原告向大连市沙河口区土地管理局提出申请要求为其颁发国有土地使用权证，被告经调查等程序依法为原告颁发了土地使用权证，但由于当时处于机构名称改革之时，职能任务转变，但人、财、物均是原班人，处于过渡期，不能因为被告机关的工作人员添写时间与下发时间有个时间差，即推定此证无效，没有事实根据。被告应当提供其工作人员系违反法定程序办证的证据，否则就应当确认其效力。

（二）  被告作出确认具体行政行为时适用法律、法规错误

从被告的答辩状及证明可以看出被告所依据的是中华人民共和国土地法实施条例该条例自1999年1月1日起施行。1991年1月4日国务院发布的《中华人民共和国土地法实施条例》同时废止。本案原告申请、被告发照的时间是1994年，就土地证的确认、认可，应当适用当时的法律。故我们认为被告适用法律错误。

（三）  被告作出具体行政行为程序违法

从庭审中可以看出，被告从未见到过原告的国有土地使用权证，答辩期限内被告没有作为证据向法院出示，说明被告认定事实时没有证据，此认定程序违法。被告作出的答复不是通过正当的法律程序依法行政（滥用职权）

正当法律程序原则是行政法的基本原则（参见行政法与行政诉讼法研究生教学用书P78）。主要包括三项：其一，自己不作自己的法官，就是行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应当主动回避或应当事人的申请回避。其二说明理由。其三听取陈述和申辩，被告违反了上述原则。被告自己给自己作法官的结果是，作为行政管理机关将失去连续性、稳定性、损害行政机关的公正和权威

三、被告授权其内设机构行使行政职权的性质。

根据《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十一条行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。

   当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

根据行政许可法第二十四条行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。 委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。 本案中沙河口分局所作出的填发土地证的行为应视委托，其法律后果应当由被告承担

四、大连市人民政府下发的土地证的效力

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991国务院发布） 第二条 国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作。 第四条 集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。土地证书式样由国家土地管理局统一制定。

原告手中持有的国有土地使用权证式样由是由国家土地管理局统一制定。并且加盖了由大连市人民政府登记造册，核发了国有土地使用证，并加盖了大连市人民政府印章，确认了使用权，具体行政行为一经作出就具有既定力和拘束力，非经法定程序不得撤销，本案中使用权证上的印章有两个：一个是大连市人民政府印章，一个是填发机关的印章。原告在提出土地使用权申请时，被告具有发证的职权范围。从添写的日期为1994年6月初即可以得出这样的结论：原告提出申请日早于此，至于为什么被告没有加盖土地局的印章而是换上了规划局的印章，原告不得而知，但至少我们认为，原告的提出申请时其手续是合法有效的，被告应当在法定期限内为原告颁发国有土地使用权证书，被告没有完善的登记制度，造成行政管理不善混乱等均是其内部管理行为，不应当影响土地使用证的效力。

五、法律依据

确认土地证应适用的法律

1、《中华人民共和国宪法》第三十九条中华人民共和国公民的住宅不受侵犯

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（一九九一年一月四日国务院发布）

第二条 国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作。

第四条 集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请。 集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。土地证书式样由国家土地管理局统一制定。

3、中华人民共和国土地管理法第十一条土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

     根据行政许可法第二十四条行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

　委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

六、本案是否存在重复起诉的问题

我们认为2004年4月前原告曾多次向被告提出申请要求确认其所持有的土地使用证合法，被告以无登记档案，无地籍编号、土地证编号有误等认定原告所持有的土地应属无效，其工作人员给予口头答复（个人行为还是代表职能部门），2004年4月2日原告向大连市人民政府行政复议，请求确认所持有的土地证合法有效。2004年5月31日市政府的复议维持了口头认定的效力。接到复议书后，15日内原告向西岗区法院提起诉讼，后被移送至沙区法院。2004年9月10日，沙河法院以（2004）沙行初字第49号行政裁定书“以口头答复不具有法律效力，被告所作口头答复不具有具体行政行为之特点，非具体行政行为，原告起诉不具备法律规定的要件，裁定驳回原告李东伟的起诉”。为此原告再次提出书面申请。被告又以不是其本部门颁发的土地证为由认定原告不是经过法定程度取得的土地证，所以持有的《国有土地使用权证》无效。接到此答复后，原告于2006年4月提起诉讼，要求撤销此答复。我们认为行政机关变更或再次作出了新的具体行政行为，此具体行政行为虽结果相似，但被告改变了主要事实及主要理由，所以根据解释54条被告作出的系新的具体行政行为。我们据此提起的撤销（2004年9月24日的答复）之诉，不属于重复起诉。

七、法律后果

    1.如果（假设）确认原告持有的国有土地证系被告违反法定程序下发的。那么行政机关及其工作人员在行使职权因故意或过失违法侵害公民法人或其他组织的合法权益的，国家承担赔偿责任。原告在法定期限内提出申请，被告应当依法为其办理国有土地使用权证，退一步说，如果此证因为填写时间等误差，这完全是被告的工作人员失职造成的，被告在此后没有履行法定的管理职能为其换发土地证等，应视为被告拒不履行法定职责，其应当承担不利的法律后果。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。
第二条 赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。

2.  如果确认原告持有的国有土地证有瑕疵，那么是否可以撤销，并依法补发新证

退一步说，只要有瑕疵的行政行为的成立不是由于相对人的不正当行为所致，那么有瑕疵的授益行政行为，原则上不容依职权撤销。如果撤销给相对人带来损害应当采取补偿、代偿措施，结合本案应当给予原告依法补偿或依法补发新土地证并获得拆迁补偿。

综上所述，根据宪法、行政法、民法等的相关规定，原告“依法持有的土地证上政府和土地局的章都是真的，但没有底档，应当认定其具有法律效力。土地证是土地管理部门代表政府颁发的，因此只要政府的章是真的，就应当承认其法律效力。

行政行为的公定力和确定力表明，行政行为一旦做出，就应被推定为合法有效，行政机关没有法定事由，未经法定程序，不得变更或撤销，这是行政法的信赖保护原则，即政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。如果允许行政机关对其作出的行政行为随意否定，社会秩序难以建立，社会权益和公益也难以保障，本案中原告作为行政相对人没有过错，即使行政机关内部有违法情形，也不得撤销或变更，如撤销，非因相对人过错应当赔偿或给予补偿。如果人民法院认定行政机关在作出具体行政行为时存在违法行政的问题，我们将提起行政赔偿之诉，并要求合并审理，以维护当事人的合法权益。

辽宁新世纪律师事务所

吴彦、白长会

2006年5月27日