一件因规划部门违法放线引起的行政诉讼

2006年06月19日

案情简介

1999年4月29日，赵X与XX市城市建设综合开发公司（以下简称开发公司）签订协议书，取得位于X市X区X办事处环城北路北侧的面积为896平方米的土地一块，并约定支付被划拨单位损失补偿费及其他费用共计110600元整。

在与开发公司签订的协议书中，明确约定开发公司负责土地上的房屋拆迁安置工作，协调建设单位进场等有关事宜。然而，由于开发公司怠于履行义务，使整个拆迁安置工作在2005年2月才基本结束，使得整个土地的有效利用延迟了了七年。

正当赵X准备进场施工时，才发现属于赵X所有的896平方米土地中已有289平方米被李X、王X、张X等人占用施工，而李X等人占用施工又是经规划部门放线同意。这使得赵X联系的施工单位不能按期进场施工，使得大量的设备和人员闲置，并大大延缓了原告对该土地的及时开发利用，给赵X造成了巨大经济损失。

案情分析：

根据《中华人民共和国土地管理法》第16条：“土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。

土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

　　当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”

因此，如果不经国土部门处理，就无法进入下一步法律程序。

于是，按案后，我首先代理当事人向国土部门提出申请，要求国土部门处理。但国土部门认为，这属于土地侵权案件，不是国土部门受案范围。

国土部门不处理，那么，这个案件是作为民事案件起诉还是作为行政案件起诉呢？

如果作为民事案件起诉，则只能起诉李X、王X、张X，而据我们调查，李X、王X、张X的建房是在规划部门的放线范围之内，也就是说得到了许可，如果提起民事诉讼，对方拿出有关批准手续，很可能面临败诉。

如果作为行政案件起诉，是以违法放线作为起诉理由还是以行政不作为起诉呢？

最后决定以违法放线起诉。原因如下：

一、如果规划部门不承认违法放线，则李X、王X、张X等人建房就无合法依据，凭行政判决再提民事诉讼就于法有据。

二、如果因为规划部门违法放线导致赵X权利被侵犯，则应由规划部门负责赔偿。

三、以行政不作为起诉，如果法院最后判令规划部门做出具体行政行为，最终也不能落实。因为李X等建房确实经过放线许可。而且在李X等人房屋已经修建了二分之一的情况下要求强制拆除，可能性不大。

在经过分析后，我还是想到案件是否能以协商方式解决。但经过几轮谈判，规划部门都只同意按1999年的土地价格予以补偿。因此，最后决定提起行政诉讼。

以下是律师在行政诉讼过程中的代理词：

代 理词

审判长、审判员：

四川绵阳蜀仁律师事务所受赵X委托，并指派苟峥嵘律师担任赵X诉X市建设局行政违法一案的原告代理人。现根据事实和法律，特发表如下代理意见：

一、赵X土地使用权系依法取得，理应得到法律保护：

1999年4月29日，原告与XX市城市建设综合开发公司（以下简称开发公司）签订协议书，取得位于X市X区X办事处环城北路北侧的面积为896平方米的土地一块，并约定支付被划拨单位损失补偿费及其他费用共计110600元整。

协议签订后，原告于2001年4月12日取得《中华人民共和国建设用地规划许可证》（2001139号），于2001年4月聘请X市X建筑勘察设计院对该地块拟建住宅进行了设计，于2001年9月29日取得《X市人民政府关于赵X办理土地使用权出让手续的批复》（X府国土[2001]138号文），之后，原告又分别于2001年9月11和2001年11月12日与X市国土局签订《存量国有土地使用协议》和《国有土地使用权出让合同》，并于2002年9月取得该地块的国有土地使用证[X国用（2002）字第2506号]。

根据《中华人民共和国土地管理法》第11条“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。也就是说，原告取得国有土地使用权证后所拥有的土地使用权受国家法律保护，非因法律明确规定的特定事由并经法定程序，不得侵犯。

二、被告放线和验线的违法行政行为，导致原告依法享有的土地使用权被侵犯。

正当原告准备进场施工时，才发现属于原告所有的896平方米土地中已有200多平方米被李X、王X、张X占用施工，而李X等人占用施工又是经被告委托X市城市建设综合开发公司违法放线所致。被告的放线行为，实际上是一种行政许可行为。即通过放线及验线许可李X等人在其所放线的范围内施工修建房屋。而正是这一行为，导致原告依法享有的土地使用权被侵犯。根据《行政许可法》第36条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。” 第47条：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”不管被告违法放线是出于何种原因，在涉及原告重大利益的情况下，不告知原告，更不必说让原告陈述和申辩，至于让原告知道自己享有要求听证的权利，更是无从谈起。因此，其行政行为显然严重违法，理应撤销。

三、被告在放、验线的过程中，置建设用地规划许可证和国有土地使用权证于不顾，严重违法：

被告放线验线的依据应该是建设用地规划许可证、国有土地使用权证及其附图。经X市国土资源局处理，认定李X等人的国有土地使用权证和原告的国有土地使用权证并未重合。而国有土地使用权证又是依据建设用地规划许可证所核定的范围办理。因此，如果被告严格依照有关权利证书划线，就不可能出现占用原告土地的情况。正因为被告置有关权利证书于不顾，不知出于何种原因，违法放验线，以致原告拥有的合法土地使用权被侵占。

四、被告作为行政管理机关，听任李X等人违法施工，属于严重的行政不作为。

原告在发现自己的合法权利被侵犯后，多次要求被告责令李X等人停止在占用的原告享有使用权的土地上的施工行为，而被告却不予理睬。

根据《四川省<城市规划法>实施办法》第34条第2款：“改变建设用地规划许可证规定内容的，由城市规划行政主管部门责令当事人限期改正。在改正前，对其建设申请不得予以审批。”根据该办法第36条 ：“在城市规划区内违反规划规定进行建设，严重影响城市规划的，由县以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或其他设施。

违法建设单位在接到处罚通知后仍继续施工的，由县以上人民政府责成有关部门强制执行或由城市规划行政主管部门申请人民法院强制执行。”

根据《中华人民共和国土地管理法》第16条第4款之规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”

而被告作为城市规划行政主管部门，在得知李X等人超越建设用地规划许可证和国有土地使用权证施工后，听之任之，不采取有力措施让其停止施工，让原告只能有一种理解，那就是被告想以此造成李X等人占地的既成事实，迫使原告自行让出土地。

五、因被告的违法放线行为对原告权利的侵害后果已基本上由国土部门、规划部门、城建开发公司和原告共同确认。

经国土部门、规划部门、城建开发公司和原告共同勘测，形成了“城环北路地段赵X户用地面积现场勘测记录”，并由各方签字确认。原件现保存于城建开发公司，但原告拥有的复印件有国土部门相关人员签字确认。虽然其结果可能会不利于原告合法权利的维护，但至少证明经国土部门、规划部门、城建开发公司共同勘测，原告土地确实至少被占用了170.77平方米。原告土地两边分别是刘X和李X、王X、张X，刘X的房屋几年前就已存在，因此，只可能是因李X、王X、张X的侵占导致原告土地减少，而这种侵占又是被告违法放验线所致。

六、关于律师费和差旅费的负担：

为维护自己的合法权利，原告不得不委托律师参与案件办理。应该说，随着我国法治化进程的深入，在很多案件，特别是行政案件中，律师的参与与否往往直接决定着当事人的合法权利能否得到有效维护。因此，律师费的支出，不再是可有可无，而是必须。现在，越来越多的法院在判决中支持当事人提出的由败诉方承担律师费用的请求，甚至法律有时也明确规定由败诉方承担律师费。如《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第26条：“债权人行使撤销权所支付的律师代理费、差旅费等必要费用，由债务人负担；第三人有过错的，应当适当分担。”因此，败诉方承担律师费是大势所趋，不可阻挡。因此，我们请求人民法院在判决的过程中，能让败诉方承担律师费，以维护原告方的合法权利及社会公平。

就差旅费而言，有些是有票据可证明的，有些是没有票据可证明的。因此，我们认为，除原告方已提供证据证明的差旅费应由败诉方承担外，其他合理的，众所周知的差旅费的支出，也应由败诉方承担。在办理被告行政违法的整个案件中，原告方包括律师共4人，同被告协商、调查取证、作起诉准备、到法院起诉等工作，共花费20多个工作日。按4人15个工作日计算，共花费60个工作日。参照《四川省省级行政事业单位工作人员差旅费开支规定》，出差伙食补助费每人每天10元，因此，除有票据可证实的差旅费外，败诉方还应承担伙食补助费600元。

综上所述，我们认为，因为被告违法放线和验线的具体行政行为，致使李X、王X、张X占用属于原告享有使用权的土地施工，严重侵犯了原告的合法权利。因此，被告应无条件将被侵占的土地恢复原状，返还申请人。在依法治国的基本国策下，法律是一切行为的最高检验标准。我们认为，在法律面前，没有中间路线可走。被告试图通过放任李X、王X、张X等人施工造成占用土地的既成事实，然后再通过低额补偿来达到占用原告享有合法使用权的土地，这是原告决不答应的，原告坚决要求要回贵院根据事实和法律，判令被告将因其违法放线和验线的具体行政行为导致被侵占的，原告享有合法使用权的土地恢复原状，返还给申请人，并赔偿原告的经济损失，承担律师费及差旅费。
 

代理律师 ：苟峥嵘

二00五年六月二十日

案件处理结果：