浅议司法救助之完善

一、我国司法救助现状

       司法救助（Access to Justice）是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，也是社会民主和法制进步的表现①。经过多年的发展，欧美国家司法救助制度已形成了完备的法律制度体系， 对救助对象、范围、主体等作出具体规定，有力地保护了当事人的诉讼权利。我国司法救助制度起步较晚，相关规定最先见于刑事、民事、行政三大诉讼中，比较全面和系统的规定是2000年7月12日由最 高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《规定》）。《规定》第一次提出了司法救助这一概念，《规定》的颁布实施，标志着我国司法救助制度的确立。 2006年12月19日国务院颁布并于2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）第六章规定了司法救助的主体、条件等内容，其中对缓、减、免诉讼费用分别规定了具体的适用情形 。2007年1月15日，最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出了建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助，《意见》还要求：“完善司法 救助制度，彰显司法人文关怀”;原最高人民法院院长肖扬向十届全国人大五次会议所作的工作报告提出了一个解决思路：探索刑事案件被害人救助办法，以保护被害人及其亲属的合法权益②。《意见》 和工作思路标志着我国的司法救助向诉中和诉后救助迈出了决定性的一步。云南、江西、广东、湖北等地已尝试对此制度进行完善并作了具体实施办法，并取得了积极意义和良好的社会效果。由此也可 以看出，在和谐社会目标下完善司法救助切实可行，且行之有效。

二、我国现行司法救助制度的缺陷

        我国现行民诉讼法规定的司法救助是指：人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害且经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交和免交。 对经济困难的当 事人单纯实行诉讼费用的缓交、减交、免交，并不能从根本上解决问题，这样的救助方式存在很大的局限性，救助的实际意义不大，尤其是实行新的诉讼收费办法后，现行的司法救助的实际功能更是有 所退化，在很大程度上存在缺陷，具体表现在：

（一）定义上的缺陷。现行的司法救助的概念定义不准确，仅仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交，即司法活动中对弱势者给予的司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉讼上的便利 、为困难者提供司法救济界定进来③。

（二）范围上的缺陷。司法救助的范围应涵界诉前、诉中、诉后的各个阶段。按照构建和谐社会的要求，在诉前，人民法院有义务，有责任通过司法救助，切实解决经济困难的当事人打不起官 司；在诉中，人民法院有义务对处于弱势的当事人提供必要的诉讼指导和释明，指导他们充分行使诉讼权利，方便他们参与诉讼进程，提醒他们注意诉讼风险；在诉后，人民法院有义务对生活极度困难 的申请执行人或刑事被害人进行经济救助。而现阶段，我们重视了诉前司法救助却忽视了诉中、诉后司法救助④。

（三）资金困境。我国没有设立专项的司法救助基金，我国现阶段对诉讼费用管理上是贯彻“收支两条线”，由于财政拨给法院的公有经费仍需诉讼费来弥补，司法救助与法院“自身的利益”之 间常常存在直接冲突，两者此消彼长，因法院的自身利益关系导致救助被怠于实施的情况在一些经济欠发地区的法院经常发生。

三、完善司法救助制度的迫切性和必要性

近年来，法院特别是基层人民法院受理的道路交通事故人身损害赔偿、刑事附带民事赔偿等类型的执行案件呈逐年上升趋势，由于申请执行人急需赔偿金以解决医疗费用和基本生活困难，而被 执行人又无财产可供执行，成为困扰执行工作的一个难题。被告（人）确无赔偿能力，但受害人因此遭受重大经济损失，导致其生活困难。如马加爵、邱兴华案件发生后，众多受害者在遭受毁灭性的打 击后却无法得到赔偿。对于这类人所遭遇的困境应该怎么处理解决，是个迫切的问题⑤。据统计，在所终结的案件中，很大一部分案件的被执行人无履行能力，导致案件无法执行。在基层人民法院，交 通肇事案件、刑事附带民事赔偿案件的执结率不到30%。被执行人无可供执行的财产，致使申请执行人的权益得不到保护，法院判决成无法兑现"白条"，以上种种，迫切需要一种有效制度来解决，而完善 的司法救助制度能在很大程度上积极有效地解决上述问题，因此，建立完善的司法救助迫在眉睫。另一方面，完善司法救助制度还有以下积极意义。

（一）能有效化解执行难

近几年来，“执行难”一直是备受社会关注的热点问题，也是困扰法院工作的难题之一。为破解“执行难”，1999年中央政法委下发11号文件，优化司法执行环境；各级人民法院更是穷尽措施 ，采取了诸如严格实行审执分离制度、加强对执行人员的业务素质培训、清理积案等一系列有效措施。尽管取得了一定成绩，但执行效果依然不尽人意，“法律白条”的负面影响仍然很大。很大一部分 刑事附带民事执行案件中的被执行人尚在服刑中，无力履行义务，而申请人因后续治疗或生活困难等原因急需赔偿金，此种情况下只有另辟蹊径才能有效执行，司法救助是解决执行难的一种有效性措施 ⑥。

（二）缓解矛盾，促进社会和谐

实行司法救助，是化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的需要，对弱势群体实现司法救助是得民心，顺民意的事情，切实保护特困群体的利益，帮助实现他们的权益，就会减少不和谐因素。司法 实践中，经常出现弱势群体的案件法院已无力执行又得不到救助而上访，有时当事人采取各种办法甚至极端手段寻求问题的解决，致使大量涉诉信访案件及不稳定因素发生，严重危害了社会的和谐稳定 。对于一些弱势群体的救助，有利于理顺群众情绪，化解社会矛盾，保持社会安定有序，推进和谐社会建设。

对于因交通肇事等案件而引起的较大额赔偿，被执行人无能为力，对生活困难的申请人实施司法救助，不仅让这一部分人的合法权益得到了保障，也能缓解被执行人的困境；对刑事被害人进行司法救助 有利于抚平被害人所遭受的犯罪创伤，赢回对法律制度的信任，有利于缓解被害人与被告人一方的矛盾和仇恨，也有利于被害人重返和融入社会，维护社会稳定。在一些经济不发达的方，有的案件双方 当事人都处于赤贫状态，对生活困难的当事人实行司法救助，有利于解决群众切实利益问题，让他们感受到司法温暖和人文关怀，更加有效地维护社会稳定，促进社会和谐。

（三）减轻法院工作压力，提升司法威信

未结执行案件的堆积，不利于司法权威的树立和和谐社会的建立。有的申请执行人尤其是刑事附带民事案件的受害人生活困难，因案件无法执行，正当的权益受不到保护，在流血又流泪的困境 中，便会产生到无助、绝望的心理，甚至迁怒于法院和社会，对执行产生误解，到处投诉、上访，这不仅产生了更加尖锐的矛盾，同时也牵制了人民法院执行机构大量的人力、物力。完善司法救助有利 于减轻人民法院的压力，腾出手来加强对其他案件的执行，合理利用执行资源，促进执行工作的公正和高效。

四、司法救助范畴

存在权益的损害，就存在救济的必要，存在权益上的弱势者，就存在救济的必要，因为“没有救济的权利就不是权利”（A right without is not a right）⑦。完善司法救助制度，应体现合法 权益及时救济、弱势群体优先救助、公开、公正的原则，体现构建社会主义和谐社会的本质要求，针对我国现行司法救助制度的缺陷，需要在立法上提升层次，在内涵上扩大范围，在成本上体现国家责 任，在适用上界定具体案件类型。

（一）追索劳动报酬的、工伤事故及其交通肇事案件中的受害人应成为主要司法救助对象。这类案件的当事人即使不打官司，其遭遇也令人同情，需要政府照顾，打赢了官司，却因为对方同样是 特困群体而得不到执行，权利无法实现，这不仅严重伤害了他们的感情，而且损害了司法甚至党和政府在他们心目中的威信。

（二）刑事附带民事案件中的受害人。在司法实践中，另一个不容回避的问题是：为数不少的刑事附带民事赔偿执行案件中，被害人无法从被告人方得到赔偿，刑事被害人遭受犯罪行为的不法侵 害，在遭受人身损害、精神损害和财产损害的多重痛苦的同时，还要承受医疗救治、挽救损失等巨大的经济压力，很多被害人因此陷入人财两空的艰难境地。因此，原最高人民法院院长在2007年最高人 民法院工作报告中明确指出：完善刑事被害人救助办法⑧。

（三）被执行人为精神疾病患者，本人无履行能力。精神疾病已成为我国公共卫生和社会问题，由于对这类型的人救治不力或看管不严，经常有精神疾病患者对家庭和社会造成危害。在本院执行 的一个案件中，一个年青的精神病患者发病时将邻居一对夫妇砍死，另外两人砍伤，家庭因此而遭受灭顶之灾。但被告人未成家，本人尚依靠兄弟及政府看抚，既无财产又无履行能力。这种无法执行的 案件成为一个沉重的社会问题。

（四）被执行人为破产或濒临破产企、事业单位。涉破产或濒临破产企、事业单位的案件，欠款数额大，但又无财产可供执行，无履行能力。债权人也多为企、事业单位，因为案件无法执行，常 常造成欠债单位拖垮债权单位的现象，社会影响很大。

对上述类型的案件申请人给予司法救助，可以让受害人得到法律的保护，缓解其面临的生产和生活困境，消除其精神的创伤，体现和谐社会环境下的司法人文关怀。

五、司法救助资金的筹措与管理

司法救助资金，是拓宽司法救助渠道、提升司法救助水平的创新之举，也是完善司法救助制度的关键。规范好司法救助资金的筹措、管理和使用，才能充分发挥司法救助资金解决纠纷及稳定社 会的积极作用。同时需要严格制度，防止司法救助资金被滥用或被挪作他用。

（一）资金筹措。完善司法救助制度，筹措司法救助资金是关键，否则一切都是空谈。1、国家财政专门拔款。财政上有拨款应该是完善司法救助制度的基本要求，把司法救助资金纳入国家财政预 算，由国家财政拔出专门的司法救助资金。2、建立一种类似保险的畴资渠道。如现行的新型农村合作医疗保险就是一种很好的借鉴形式，每人每年上缴一定资金作为司法救助金。3、将财产刑作为司法 救助资金的有机组成部分。对于应上缴国库的财产和应用于返还或赔偿被害人损失的财产进行明确界定和具体划分，收取的罚金上缴国库之后，按一定的比例提取一部分作为司法救助资金。4、案件的执 行款。司法救助，并不是对案件不执行，不是国家拨款代刑事被告人、民事侵权人履行赔偿责任。对一些暂无履行能力的被执行人，如正在服刑的罪犯，刚刚发生车祸的被执行人，在对申请人实施司法 救助后， 不应终结原判决执行，应加大执行力度继续执行。救助对象的今后执行款应按生效判决补足给申请执行人，剩余部分汇入司法救助基金账户，继续用于其他人的司法救助。 5、设立司法救助基 金组织，吸纳社会捐款。司法救助资金也算是一种公益性事业，还应当充分调动社会力量，筹集资金，以弥补司法救助基金的资金缺口，充分发挥其作用。

（二）司法救助资金的管理与发放。司法救助金应该专款专用，在政府或法院内部设立专门的管理组织。(1)对司法救助金的发放，要制订了严格的审批程序和制度。申请人提出司法执行救助， 需书面申请并提交相关证明材料：生效法律文书，身份证，户口本，民政部门开具的证明，当地政府的派出机构或办事处、村委会出具的能证明其生活特困的证明⑨。(2)对申请执行人申请执行救助的请 求，由案件承办人审查后提出意见，经执行局领导核实后，报主管院领导批准。(3)司法执行救助金的发放，遵循公开、公正原则，发放司法救助资金要最大限度在保持"透明性"，发放金额应根据申请执 行标的、申请救助情况以及救助对象的生活困难程度等因素予以综合考虑。

（三）建立相关罚则。（1）对于滥用诉权应取消司法救助，并予以相应罚款制裁；（2）对于明显败诉的在决定诉讼费用负担时，可根据其申请司法救助中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚； （３）申请执行人或刑事被害人弄虚作假骗取救助金的，应依法追回，并以妨害诉讼行为论处；（４）法院工作人员协助申请人弄虚作假的，造成司法救助资金乱发或滥发的，除赔偿被骗取的执行救 助金外，依照有关规定给予相应处理，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任．

司法救助制度是社会民主化、法制化不断发展完善的结果。对特困群体、弱势群体的诉讼救助，始终是该制度的核心内容。随着社会经济的发展，司法救助不仅要对弱者施以及时有效之救济，而 且还要主动出击，积极维护社会稳定，构建安定有序、公平正义的和谐社会，这才是司法救助的最终目的。