法院内部管理体制之重构

法 院管理是一门艺术，有其独特的性质、定位、特点和基本规律。法院内部管理体制是否科学，组织机构设置是否有序，不仅关系到法院审判工作能否有效开展，还会 影响到审判的公正、高效，进而影响我国建设社会主义法治国家目标的实现。本文试就现行法院内部管理体制存在的司法行政权对司法审判权制约现象进行探讨，并 结合近年来各法院改革内部管理体制所做的尝试，围绕司法审判权与司法行政权的关系，就重构法院内部管理体制、优化司法审判权与司法行政权配置提出几点建 议，以期对我国法院内部管理体制之完善有所裨益。

一、法院内部管理体制之现状——以机构设置和管理模式为出发点

（一）法院内部组织机构之设置

法院内部组织机构是法院管理的基本载体。法院内部组织机构的设置是否科学合理直接关系到法院内部管理目标的实现。我国《人民法院组织法》第19条规定：“基层人民法院由院长一人，副院长和审判员若干人组成。”“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”该法第24、27、31条分别规定了中级、高级以及最高人民法院“由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成”，并“设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭”，根据需要还可以设其他审判庭。以上是法律明文规定的法院内部审判组织机构的设置，它并没有设定法院组织框架的全部，而是“仅仅从审判职能的履行对法院的审判机构进行了设置，对法院其他职能机构没有做出规定”[i]。实践中，人民法院除上述审判组织以外，还设置了人事、政工、纪检、监察、培训、技术、装备、法警等与审判业务相关的辅助机构。当前我国各级人民法院的内部组织机构通常在15个左右，有的则高达20多个。以笔者所在的基层法院为例，本院共设有22个部门，其中12个为审判（执行）部门，其余10个为相关行政管理部门，且从事行政管理的部门及人员比例较大。因此，如何有效配置法院内部人力资源，实现审判组织与相关行政管理组织的科学职能分工是当前法院内部管理的重要课题。

（二）现行法院内部管理的模式

当前，我国法院内部管理体制主要存在以下三种模式：

一是行政化管理。“行政化管理是我国法院管理的传统模式，其基本沿用了党政机关的管理模式对法院各项工作进行管理，即院长之下设立若干中层部门，实行院长、庭长、法官及其他工作人员三级纵向管理，一级管一级，层层请示，层层汇报，层层负责。”[ii]这 主要是因为我国的审判机关脱胎于全能型政府，法院的设置一开始是按照行政体制的结构模式构建的，从而造成法院所有的内部组织机构，无论是从事审判工作的部 门，还是从事辅助工作的行政管理部门，都强调内部的上下服从关系。在行政化管理体制下，法院内部工作人员包括审判员之间有严格的行政等级差别。行政化管理 的特点是法院对司法审判职能的管理与对司法行政职能的管理适用同一种管理模式，二者没有严格区分，混为一体。

二是企业化管理。企业化管理模式的典型特征是“强调年终业绩，以完成年初制定的目标管理中的各项量化指标作为评先标准及奖惩依据”[iii]。许多法院通常会在年初制定岗位目标管理规定，并大多以案件审结率、未结案数、发回重审及改判率、当庭宣判率、适用简易程序案件审结率等为量化指标。到了年终，法院将结合岗位目标管理的规定，对庭科室、法官进行考核考评。这种模式对于提高审判效率具有一定作用，但“目标确定的科学性、目标的短期化、伪参与则是其突出问题”[iv]，这种管理模式的特点是背离了审判工作的客观规律。

三是军事化管理。军事化管理的特点是讲究纪律严明，下级绝对服从上级，等级观念较强。军事化管理的特点更多地体现在法院队伍建设管理中，如法官个人事项请示汇报制度、八小时之外对法官的延伸管理制度等，这些制度在一定程度上忽视了法官的职业特点。法官应当注重积累社会经验，增长社会阅历，硬性的制度管理容易侵入法官个人的自由生活空间，挫伤法官的主观能动性。

以上三种模式，在各级法院的现行管理体制中都有或多或少的体现，其中以行政化管理模式最为突出。三种模式的共同特征是模糊了司法审判职能与司法行政职能的界限，法院管理没有以审判活动为中心、以法官为中心。

二、现行法院内部管理体制之弊端——司法行政权对司法审判权的制约

法院内部管理主要包括对司法审判权的管理和对司法行政权的管理。司法审判权是宪法赋予法院“对案件进行审理并做出裁判的权利”[v]，是法院履行审判职能的一项基本权力。司法行政权是“法院内部对法院的人、财、物进行管理，保障法院各项工作正常有序运转的一种管理权力”[vi]。 在现行法院管理体制中，司法行政权通常由法院院长、副院长、庭长、副庭长及有关行政部门的领导享有并行使，司法审判权由每一名法官享有并行使。司法行政权 的目的是保障司法审判权的行使，但现实中，司法审判权与司法行政权并非各司其责，法院在履行一些与审判相关的行政管理职能时，渐渐与审判工作交叉、融合， 直接影响并制约了司法审判权的行使。

（一）制约——以法院行政管理运作为视角

1、法官等级行政化

依据《法官法》第18条的规定，法官分为12个 等级，不同等级的法官不仅代表了层级的高低，也代表了审判经验的丰富程度以及审判水平的高低。然而现实中，我们对不同级别法官的概念并不是《法官法》中所 规定的一级大法官、二级大法官，而是科级法官、处级法官、局级法官。所谓科级、处级、局级正是行政机关对行政工作人员所做的等级划分。虽然自2007年7月3l始我国开始实行法官审判津贴制度[vii]，但法官的工资待遇主要还是与他所对应的行政级别相挂钩。此外，不仅从事审判工作的审判人员依此进行管理，法院内部在编的其他工作人员也都参照这种等级制度进行管理，《法官法》所规定的法官级别并没有得到真正的实施。“在法官之间建立等级制度便利了对于法院活动的控制和管理，然而，这种控制和管理却完全是行政化的，是违反司法职业以及司法决策的内在要求的。”[viii]

2、法官人事管理行政化

法官人事管理包括法官的招聘、调动、升迁、奖惩处罚、离任退职等，主要由政工部门负责。在法院，从事审判工作的法官和从事行政管理事务的工作人员都被称为“干部”， 二者的待遇并不会因为工作内容的不同而有所不同，而是以其所对应的行政级别为依据。从事行政管理事务的人员中也有部分人员具有审判资格，但长期不参与办 案。审判人员与行政管理人员中具有审判资格的人员有时可以交叉使用，如在法院结案压力较大的情况下，审判庭会抽调行政管理部门中具有审判资格的人员审理案 件，以提高结案数量；审判庭在人员不足的情况下，也会与行政部门中具有审判资格的人员临时组成合议庭审理案件。另外，法官的升迁有两种：一是法官行政级别 的提升，如从科级提为副处级；二是法官业务职称的提升，如从助理审判员提升为审判员。这两种提升之间并没有必然的联系，副科级助理审判员提为审判员后，并 不代表其行政级别也相应得提升。由于法官的待遇高低主要还是取决于其行政级别的高低，而拥有人事权的主要是法院的行政领导，法官在审判工作中必然会有迎合 领导意图的倾向。[ix]

（二）制约——以法院审判工作运行为视角

司法审判权对司法行政权的制约不仅仅体现在法院实际行政管理运作上，而且体现在法院审判工作运行上。下面，笔者仅以批案制度和审判委员会的运行为例对这一问题进行阐述。

1、批案制度

当某一具体案件由立案庭转入审判庭后，通常由庭长或者由内勤在庭长的指导下负责分案，如果案件的审理需要组成合议庭，庭长还有权指定审判长。“庭长的这些职权都是法律明文规定的，即使具有某些行政管理的色彩，但如果现实的考虑，也是审判活动中不可避免的附带的行政性活动。”[x]然而，庭长的职权内容并不仅限于此，在业务上，庭上主要是通过批案的形式来指导和监督庭里的审判人员。所谓批案是指“案件在独任审判员或合议庭审理之后，在做出判决前，主审人员必须将案件审理的具体意见上报主管的行政业务领导，如庭长或副庭长、院长或副院长审查决定的一项制度。”[xi]实践中，由于基层法院案件数量的增多，可能并不是每一个案件的审理都必须向庭长汇报，但如果主审法官认为必要，通常会向庭长汇报案件情况，或者如果庭长觉得必要，也会过问案件的审理情况并对案件处理结果进行指导。“这是一种虽无法律明文规定但实际上已经成为各级法院的审判惯例。”[xii]庭 长对主审法官汇报的案件处理情况进行审查后，通常会做出批示，或者是同意合议庭意见，或者是指出案件存在的问题，要求主审法官进一步查明事实。如果庭长觉 得案件疑难复杂或者影响重大，经讨论未达成一致意见或无法解决纠纷的，则会逐级上报至主管院长。主管院长在听取案件汇报情况的有限时间里会对案件有个大致 的了解并据此做出批示，批示的内容将作为主审法官断案的主要依据并入卷。当然，当事人在判决中是看不见这样的批示的，他们所能看见的只是法官根据批示内容 所援引的法律依据。

2、审判委员会

审 判委员会通常由法院的院长、副院长、某些庭长以及一些资深法官组成，法院所处理的重要案件绝大多数要经过审判委员会讨论通过。审判委员会的设置一直以来备 受争议，对审判委员会的批评主要来自两个方面：一是由审判委员会讨论决定重大、疑难、复杂案件，再交合议庭执行的制度不仅影响了法官对案件的独立审判权， 而且使得审判委员会与法官之间形成了类似于行政体制中的上下级关系，从而使审判委员会可以通过各种方式干预法官独立审判；二是审判委员会决定案件裁判的运 作方式违背了公开审判的原则，与司法裁判权所应当具有的“亲历”特 征不符，不利于实现裁判的公正性。然而，亦有学者从存在的合理性视角讨论了审判委员会在我国目前的司法制度下的存在价值，认为审判委员会的存在一方面为法 官解决疑难案件提供了一种手段，另一方面也为法官躲避外部干扰提供了一种可能性。即使是现在，我们仍然在不断尝试改革和完善这一制度，如设置审判委员会专 职委员，成立专门委员会等。[xiii]但在审判委员会制度的运行过程中，我们依然能看到司法行政权对司法审判权的干预。法律虽然规定了重大、复杂、疑难案件由审判委员会讨论决定，但并没有规定案件提交审判委员会讨论的程序。“无 论是《法院组织法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对此均没有具体的法律规定，而仅仅规定了各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现 确有事实或法律错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定或讨论决定再审。只有《刑事诉讼法》以及最高法院对该法的解释概括地规定了独任审判或合 议庭审判之案件进入审判委员会讨论决定的程序：即由承办案件的合议庭或独任法官提起。”[xiv]依 据这一制度安排，院长、副院长、庭长、副庭长在审判上并不具有比一般的审判员更大的法定的司法权威，就司法审判而言，他们都只是法官，在审判上应该是平等 的。因此，如果独任法官或者合议庭成员认为案件是重大、疑难、复杂的，应该可以自行决定是否提交审判委员会讨论。然而，司法实践中，一个案件是否能够提交 审判委员会讨论，通常不是由独任法官或合议庭成员决定。如果独任法官或合议庭对案件的处理结果存在异议，首先要向庭长进行汇报，庭长如果觉得有异议再向主 管院长汇报，经主管院长同意后，将案件提交审判委员会讨论。按照这样的程序逻辑，审理案件的法官与庭长、副院长之间在审判上是不平等的，庭长和院长明显地 比具体审理案件的法官具有更大的司法权威性。这种权威并不是来自法律的规定，也不是因为庭长、院长一定具有更丰富的审判经验，而是因为院长对庭长、庭长对 一般的审判员具有领导上的权威性，虽然这种领导的范围仅仅是行政事务上的，但其影响已经扩大到审判工作上。

三、法院内部管理体制之重构——司法审判权与司法行政权的优化配置

（一）司法审判权与司法行政权的关系

司 法行政权与司法审判权处于对立统一的矛盾体中，司法审判权既主导司法行政权，又依赖于司法行政权；司法行政权既从属于司法审判权，又制约司法审判权。司法 审判权支配司法行政权的行使，但司法行政权又是司法审判权行使的基础和保障，司法行政权的不正当行使必然会阻碍甚至左右司法审判权的行使。在现行法院内部 管理体制中，司法审判权无法支配司法行政权，司法行政权对司法审判权制约多、保障少。因此，重构法院内部管理体制的重心是对司法审判权和司法行政权进行优 化配置，减少司法行政权对司法审判权的负面影响，以适应审判工作的要求，突出审判活动为法院工作的中心环节，突出法官在法院各项工作中的中心地位。[xv]

（二）各地法院配置司法审判权与司法行政权的改革尝试

上文所述的司法行政权对司法审判权的干预现象在各地法院均普遍存在，可喜的是法院管理者也越来越清晰地认识到这一问题，并在优化配置司法审判权与司法行政权方面做了众多有益的尝试。

1、实行分类化管理

典型的如山东省烟台市芝罘区人民法院创建的“三三一”管 理模式，其思路是改变原有的一级管一级、层层递进的纵向管理体制为全方位、开放式的横向管理体制，变领导意志至上的行政管理手段为制度面前人人平等的制度 管理方法，即依制度管人、按制度办事、以制度治院。该模式将法院管理工作划分为队伍管理、行政管理、审判管理三大部分，并据此设置了三个管理机构，制定了 三套管理制度体系，同时辅以《岗位目标管理考核办法》。该模式确立了以制度治院的管理方法，并强调审判事务与行政事务的分离管理。[xvi]

2、整合审判管理部门职能

典 型的如江苏省连云港市中级人民法院将现有的审判研究力量和审判管理力量进行整合，利用法院研究室的编制，成立了审判研究和管理办公室来行使包括案件质量评 查、审判质量效率指标考核及法官审判业绩考核等在内的各项审判管理职能及研究室原有的审判调研等各项职能。该办公室直接对院长和审判委员会负责，并基于院 长和审判委员会的授权行使审判管理职能。该模式实现了审判管理工作与法院政务管理、人事管理、行政管理与审判业务工作的分离，是一种对原有机构进行职能整 合和改造而不新增内设机构的审判管理机构改革模式。[xvii]

3、设置专门审判工作管理机构

典型的如湖北省秭归县人民法院于2001年设立了专门审判管理机构——审 判管理局，对法院内设的业务职能部门和基层法庭行使管理、监督、协调、服务等四大职能。管理职能主要是对法院各项审判工作进度、质量进行宏观管理，对每个 案件的审判流程进行跟踪管理，对法官承办案件的数量、质量进行管理，协助法官考评委员会对法官考核。监督职能主要体现为案件质量评查。协调职能指对审判流 程中遇到的问题，及时召集各部门进行协调，使审判工作高效运转。服务职能旨在为业务庭开展审判工作提供各种便利，解决各种困难，保证审判工作高效、顺利进 行。审判管理局作为审判委员会的办事机构和内设的一个综合部门，其级别高于其他业务部门，受审判委员会指导并对其负责，在法院的审判工作中居中心地位。[xviii]

上述各个法院对其内部管理体制的改革都关注了如何优化配置司法审判权与司法行政权，都体现了审判管理事务与行政管理事务应当在法院内部实行分离管理的改革思路。

（三）优化配置司法审判权与司法行政权之路径

1、优化配置应遵循的原则

（1）司法审判权与司法行政权的分离

司法审判权与司法行政权是两种不同性质的权力，司法审判权应当体现消极、被动的规律性，实现公正是其最高价值追求；司法行政权应当体现积极主动、及时有效的规律性，其基本特点是下级对上级的服从。法院审判组织之间应当是一种相互独立的关系，“法院虽然不可避免地要面临一系列内部行政事务，但如果法院的审判组织、审判活动与行政管理组织、行政管理活动混同的话，法院的行政管理制度就可能侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形，进而影响审判权的正常行使”[xix]。

（2）以审判活动为中心

法院最主要的职责就是审理和裁判案件。尽管法院根据工作需要设置了一系列行政管理部门，但这些部门只有为了保证、支持法院审判活动才有其存在的必要。在具体的运转过程中，行政管理部门的人员应当围绕法官具体的需求来开展工作。

（3）以法官为中心

以法官为中心原则是以审判活动为中心原则的延伸。审判活动是法院工作的中心，而法官又是审判活动的主体，因此，法院的管理应围绕法官而展开。

2、实现优化配置需要解决的几个问题

（1）取消审判业务庭的设置，以合议庭、独任审判庭作为基本审判单位

审 判业务庭的设置是导致我国法院内部审判管理行政化的重要原因。我国各级审判业务庭不仅是审判单位，而且是法院的基本行政单位。在审判业务庭中，传统上就形 成了庭长、审判长、助理审判员、书记员这样一级管一级的运作模式。庭长作为审判业务庭的首长，对外代表审判业务庭开展活动，对内负责庭内各种事务的领导和 管理，其管理模式所秉承的实际上是行政机关的管理理念。因此，要从根本解决司法行政权对司法审判权的干预，应当对审判业务庭进行改革，突出合议庭和独任审 判庭作为基本审判单位的作用。为此，有学者提出取消审判业务庭的设置，取消庭长、副庭长等行政职务，只设立刑事、民事、行政部，作为审判业务的管理机构， 由现在的立案庭承担原来由审判业务庭负责分案的工作；[xx]也有学者提出只取消审判业务庭的行政职能，不取消审判业务庭本身，但同时限定庭长的权力职能局限于审判活动中，不能跃入行政活动中，如不能享有考评庭内其他法官的权力。这是因为审判业务的专业化要求法官应当相对固定地从事某一类型案件的审判工作。[xxi]笔 者赞同第一种观点。第二种观点虽然更易于付诸实施，但实践中，如果不取消业务庭的设置，我们很难对庭长的职责做出可操作性的限定，庭内的一般审判员仍会自 然而然地将自己的一切工作，无论是行政事务性工作还是具体案件审理工作，都置于庭长的领导之下，从而无法实现真正意义上的审判独立。取消审判业务庭后，未 来的审判组织将主要由合议庭和独任审判庭组成，合议庭由3名法官组成，其中一名法官为审判长；独任审判庭由法官+法官助理+书记员组成。合议庭和独任审判庭独立对案件行使审判权，原来由业务庭承担的案件分配之类的事务性工作可交由立案庭完成。

（2）建立统一管理法院审判工作的专门机构

审 判委员会是各级法院依法设立的审判组织，是院长主持下的审判工作最高领导机构，其主要任务是总结审判工作经验，讨论决定重大的或疑难的案件和其他与审判工 作有关的事项，即审判委员会担任着审判工作管理和重大疑难案件讨论决定两项重要职能。本着节约司法资源的原则，笔者建议进一步强化审判委员会的审判工作管 理职能，由其作为统一管理法院审判工作的专门机构，改变当前审判委员会只负责单纯讨论案件的现状。审判委员会的职责除法律规定的内容以外，还包括研究和决 定本级法院有关审判工作的方针、政策；制定本级法院的审判规则；总体上控制案件的运转等。审判委员会可下设审判管理中心作为其常设办事机构，对审判委员会 负责，对审判工作进行全方位的管理、监督和协调，包括审判流程的管理与监控、审判经验的总结与推广、审判业务的咨询与宏观指导等。[xxii]

（3）建立统一管理法院司法行政工作的专门机构

与 审判委员会统一管理法院审判工作相对应，应建立一个统一管理法院司法行政工作的专门机构，如司法行政管理委员会。司法行政管理委员会由院长担任主席，成员 包括法院内各行政管理部门的负责人和由全体法官推举的审理各类案件的部分法官。司法行政管理委员会采取民主集中制的决策方式，定期召开会议研究本院司法行 政工作中的重大问题。其主要职责包括：研究和决定本级法院司法行政工作持续发展的方针政策；制定司法行政管理的规章制度；总体上领导和控制司法行政工作的 运转。司法行政管理委员会下设司法行政局作为其常设办事机构，处理有关司法行政工作的日常事务，其主要任务是服务和保障审判工作的正常开展。[xxiii]