法官依法独立行使审判职权与法院内部监督

　　内容提要：司法独立是实现司法公正的必要途径，法官独立是其应有之义。《人民法院五年改革纲要》实施以来，审判权力逐步下放，这是我国司法改革的可喜之处。但同时，司法腐败也正成为不容忽视的社会问题，在此情况下，我们不得不思考如何平衡法官依法独立行使审判权与对其进行监督的问题。独立应当是有限的，监督尤其是内部监督是必要的。本文通过对法官依法独立行使审判职权的基本涵义与价值基础、法院内部监督的涵义与功能、当前法官依法独立行使审判职权与内部监督之间的矛盾、完善监督机制，保证监督与法官依法独立行使审判职权的统一性进行论述，期望能为处理好当前“放权”和监督的关系、为公正与效率主题的真正落实献出绵薄之力。

　　主题词：独立审判，内部监督，公正

　　审判独立是现代法治国家确立的一项基本准则，没有审判独立就没有司法公正。审判独立最根本的就是要确保法官依法独立行使审判职权，但这并不排斥对审判的监督，而且需要后者来保证其价值的实现。我国当前司法体制改革的任务一方面要从体制上、制度上保障真正意义上的审判独立的实现，另一方面，也要建立科学的监督机制，特别是内部监督机制，以在对审判权形成有效制约的同时不致侵犯审判独立。

　　一、法官依法独立行使审判权的基本涵义及其价值基础

　　渊源于孟德斯鸠三权分立学说的司法独立原则首先在西方老牌资本主义国家的宪法中作出规定。近20年来，随着《关于司法独立的基本原则》、《司法独立最低标准法》和《世界司法独立宣言》等一系列国际文件的通过以及司法独立原则在各国宪法的相继确立，司法独立已经成为现代法治国家奉行的一项基本法律原则。审判独立或者说是法官独立，作为司法独立原则的核心，各国宪法和法律通常对其直接予以规定。如德国宪法规定，“设立联邦法院和各邦法院，共同行使审判权。”“法官独立，只服从法律”。日本宪法规定，“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法及法律的约束。”1964年苏俄民事诉讼法典第7条规定，“在行使民事审判权的时候，审判员和人民陪审员独立，只服从法律。审判员和人民陪审员根据法律，按照社会主义法律意识，在不受外界影响的条件下，处理民事案件。”

　　（一）法官依法独立行使审判职权的基本涵义

　　法官依法独立行使审判权是司法独立的应有之义，指法官在审判自己承办的案件时，作为独立的个体存在，不受他人和个人私欲的干涉，惟法是从。司法独立包括外部独立与内部独立两重含义，其中，相对内部监督而言的内部独立，是指法官在执行审判职务过程中应独立于其同事和上级法院法官。法官无论是审查当事人的申请，确定证据的可采性，还是对某一程序事项作出裁决，都应依法律规定进行，法官的裁判应建立在程序过程、法律和良心之上，不受其他同事和上级法院法官的影响。《司法独立宣言》明确规定了法官的内部独立，即“在作出判决的过程中，法官应与其司法界的同事和上级保持独立。司法机关的任何级别和组织、官职上的任何差别，都决不能影响法官自由地宣布其判决的权利。就法官方面来说，他们应当以对其司法体系中的法规完全负责的态度单个地或集体地履行他们的职责。”

　　关于法官独立性的内容，德国学者包尔列举了八个方面：法官必须独立于国家和社会间的各种势力、独立于上级机关、独立于政府、独立于议会、独立于政党、独立于新闻、独立于国民的声音、独立于自我、偏见和激情。

　　我国《宪法》第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由此在基本法上确立了审判独立原则。但是我国法律仅是确定了法院独立审判的原则，而对于法官独立审判则未在立法上加以明确。

　　（二）法官依法独立行使审判权的价值基础

　　1701年，英国《王位继承法》确立了法院独立原则，并规定了法官终身制，这是最早确立司法独立制度的萌芽。在“行政权独立”、“司法权独立”无人提出的情况下，司法独立之所以一次次被不惜代价的付诸实践，正在于他所具有的独特的价值。

　　意大利民诉法学家M.卡佩莱特教授曾写道：司法独立本身不具有终极价值；它本身不是一种目的，而只是一种工具性价值。它的最终目的是确保另一价值的实现——法官公正而无偏私的解决争端。 责任以权限为前提，法官依法独立行使审判职权也就决定了他的独立责任，这样法官就没有任何借口（譬如来自党委、政府领导的压力、来自院长庭长的压力或者是出自审委会的决定）推卸责任。法官独立的情况下，法官是透明的，他将会受到整个社会的监督，独立催生清廉，法官依法独立行使审判职权是法官公正的保证。

　　法官所为的职务行为即司法是一种判断活动，法官独立行使审判职权正是为了保障其独立自主地思考判断。法官的判决过程需要遵循法律——法律不容妥协和侵犯的本性又使得司法必然独立。一般认为，法官独立的地位、超然的行为和理性的思维是专业法官的职业本色，也是其权威性的基础。 其中，独立地位是前提。当人们看到法官在审判过程中，处处听命于他人，就很难相信法官能够按照自己对法律的理解作出理性的判决。要想维护法官权威，必须禁止其他权威介入法官权威系统。谁都可以对法律说三道四，法官权威就不复存在，法律权威也就随之消失。 司法权的特点决定了法官必须保持较高程度的独立性和中立性，以保证其活动的公正性和合法性。法官只应接受监督而不应接受命令。法官享有的审判权应当是平等的。

　　在中国传统社会，司法权从属于行政权，中国传统的法官只是皇权的一种延伸，所以中国是一个缺乏司法独立传统的国家。在中国现阶段，法官依法独立行使审判职权是应当大力践行的，但是法官独立不能走极端。现阶段最突出的弊端是法官依法独立行使审判职权时的两极化趋向：要么监督过频、过滥，层层把关，层层干涉，任意改变一级审判组织的裁判意见；要么监督形同虚设，在法官素质特别是职业道德素质没有根本性提高的前提下，一味的“放权”，其结果就是放任，少数法官滥用审判职权，夸大“自由裁量”，从而导致了权钱交易，激起了社会民众要求“惩治司法腐败”的强烈呼声。

　　二、法院内部监督的涵义与功能

　　（一）内部监督的涵义

　　法院内部监督是相对于外部监督而言的，是法院自身对其人员遵守、执行法律及所办理案件的监督。其目的在于确保各类案件得以公正、高效地审理（执行）。法院内部监督层次较多，主要包括： 1、上级法院对下级法院通过二审、再审程序的程序性的监督和非程序性的个案监督。2、法院内部的监督，即院长、庭长、审判委员会和监察部门、审监部门对本院人员的监督。包括案件的再审活动、汇报、审批制度、审委会决定案件处理结果、纪检监察部门的监督活动等。

　　（二）内部监督的功能

　　虽然监督一定程度上存在有损审判独立原则的嫌疑，但根据权力制约理论，任何权力没有制约就会导致腐败。在国外，司法独立、法官独立并不排除法院内部监督存在的必要性。如德国学者基于该国法官法的论述：所有的法官——包括非职业法官——都受制于其监督者——通常是法院的院长或者司法部——且仅限于他们要履行的形式职责：法官法第25条赋予监督人这样的权力，即“对于法官在其职责履行上的非常规表现的斥责权以及警告并训诫该法官以督促其以一种正常的、不拖延的态度来履行职责。” 独掌审判权力的法官，如果没有任何制约，势必会产生以权谋私、枉法裁判等滥用权力的现象。另外法官的整体业务素质和职业道德水平偏低，尤其是司法改革后法官权力变大，如果不建立相应的监督机制，就难以解决日益突出的司法腐败问题，使公正这一司法目标离我们越来越远。因此，加强和完善审判监督机制显得十分紧迫和必要。

　　审判独立原则的确立是以理性的法院，即理性的法官这一假设为前提的，也就是说相信每一位法官都能够做到“忠实于基本法，忠实于法律履行职务，用最好的知识与良心不依当事人的身份与地位去判决，只服从事实与正义。” 这一假设能否在现实中完全实现不无疑问。生活在现实社会之中，受各种因素的利诱与干扰，难免会出现个别法官或个别情况下徇私枉法、专横擅断的情形。而且，由于人类认识的局限性，法官裁判也可能出现考虑欠周、有失公平的情况。因此，就需要设立一种监督与制约机制保证审判权的合理运行，最终实现审判独立的双重目标——对其他国家权力的制约和裁判公正。

　　内部监督是保证审判公正的有效途径，在落实和维护审判组织权力的基础上开展内部监督工作，既不违反法院独立审判的宪法规定，也不会影响法院内部审判组织、法官行使依法裁判的权力。加大合议庭、独任审判员权力固然是司法改革的方向之一，但同时“加强制度建设，健全监督机制，保证司法工作的廉洁”（见《人民法院五年改革纲要》）同样也是司法改革的重点，因而，加强和完善监督机制与审判独立并不矛盾，也是达到司法公正这一司法最终目标的必要手段。和外部监督相比，内部监督有明显的优势：（1）法院系统内部的监督工作基本上都是由法院内部具有法官资格的人员进行。作为法官，他们具有专业知识，熟悉审判业务，在监督中容易发现问题，使监督更加科学化、理性化；（2）内部对自己的审判活动进行监督，比外部监督更有利于树立司法权威。法院对自己的审判活动主动进行监督，容易在社会上树立起法院知错就改的形象，使群众更加相信法院审判的公正性。

　　（三）当前内部监督存在的弊端

　　1、法院内部监督行政色彩过浓，不符合审判独立原则。审判实践中上级法院对下级法院的非程序性监督，是建立在上下级法院的关系是领导关系而不是监督关系的基础之上的。而同级法院内部，也存在审委会、院长、庭长对法官的监督过滥，行政色彩浓厚的弊端。

　　2、重事后监督，轻事前监督和事中监督。法院内部监督机制，在监督重点上侧重于事后监督，如对生效的判决裁定按照错案对违法审判人员进行责任追究。作为事后救济措施的监督虽然可以纠正已生效的错案，但其作用存在局限性，不能达到防患于未然的目的。

　　3、对案件的监督重实体轻程序。重实体轻程序是长期以来在我国司法机关及部分司法人员中存在的一种现象，随着法治建设的发展，这种状况应当得到改变，使程序正义的理念深入人心。

　　4、人员长期固定于同一岗位易使其结成利益共同体而使监督成为一纸空文。此前，武汉市中级人民法院13名法官结成利益共同体受贿成为关注热点。该13名法官因受贿而被纪检部门查出，贿赂金额达400万元。其中包括两名副院长、数名副庭长，12人已被判刑。该案之所以倍受关注，就在于是共同受贿，成为“一荣俱荣，一损俱损”的共同体。这种共同体是十分可怕的，内部监督在这个共同体中根本不可能发挥作用。如果办案法官、庭长、分管院长都成为共同体的一员，那么，他们的办案过程成为失去监督的空间，导致腐败也不足为奇。

　　三、当前法官独立行使审判职权与内部监督之间的矛盾

　　（一）独立审判初始化与内部监督有效性的矛盾

　　因恢复法院之初，对进入法院队伍人员的要求不高，导致目前我国法官队伍过于庞杂，整体素质偏低。1995的《法官法》虽然对法官任职资格作了规定，却不溯及原有审判人员，而且对选任资格要求也不高，这样的现状很难让人们对法官独立行使审判权、确保司法公正产生信任。同时，法官以现有的素质很难单独胜任日益复杂的案件。面对纷繁的社会经济关系，新类型案件不断产生，而法官参加培训的机会总的来说与社会要求并不相适应。这种情况下，如果法官独立行使审判权，抛开枉法的可能，即使有办好案的主观要求，也难以保证不会产生由于其自身条件限制而带来的对法律理解的偏颇，无法缩小法律事实与客观真实之间的差距。在此情况下，如何进行行之有效的监督特别是内部监督，成为能否确保公正、高效司法的重要课题，独立审判初始化与内部监督有效性之间的矛盾也就更突出了。

　　（二）审判权力下放与司法腐败的矛盾

　　2003年，全国共查处违法违纪法官794人，其中52人因滥用审判权、执行权被依法追究刑事责任，其中大多数与腐败受贿有关。 .数字是无情而严酷的，尽管对于全中国22万法官而言，上述数字很小，与其他部门相比，腐败也并非最严重。然而，基于人们对法官更高的期望，因法官腐败而产生更多的失望情绪也可以理解。司法腐败在当今之所以成为百姓关注的热门，无疑与其现状有关，虽然加强队伍建设一直是法院工作的重点，但审判监督机制的不够健全完善，也给腐败行为的滋生提供了一定的空间，催生了一些侥幸心理。

　　《人民法院五年改革纲要》第20条规定：“在审判长选任制全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出判决，院、庭长不得个人改变合议庭的决定”。该规定表明，逐步改变庭长、院长审批案件的做法，落实法律规定的审判员、合议庭的权限，是今后审判方式改革的方向。其价值取向是审判方式改革在向着法官独立审判的方向发展。然而，权力下放的同时也导致了一些素质不够高、思想不过硬的法官，利用自己手中的审判权，做权钱交易，严重损害了人民法院和人民法官在群众中的形象，使人们对“权力下放”产生怀疑，对司法公正性的追求变得不愿执着。

　　（三）法官独立行使审判权与监督失度的矛盾

　　1、审级监督存在错位。宪法和法院组织法规定，上级法院与下级法院是监督关系，不存在领导和被领导、命令和服从关系。但长期以来，却形成了上下级法院在审判工作方面的行政化倾向，如对案件的请示、汇报、批复等工作。不同审级的法院之间，监督者和被监督者都是在独立行使自己的权力，事先的请示、汇报、领导和服从的行为，将使事后的监督失去意义。特别是在上级法院对下级法院进行年度考核实施后，下级法院为了达到统计数字上改判或发回重审案件的减少，未判先报，吃不准或意见不统一就向上级请示，依赖思想相当严重，长此以往，业务素质难以提高，更在机制上，破坏了二审终审制。

　　2、审判独立原则遭到破坏。非程序性的监督有害审判独立。第一，下级法院向上级请示汇报，使得两级法院对具体案件的处理在二审前即已达成一致意见，二审终审实际上失去了意义，这样既损害了一审法院的独立审判权，也损害了二审法院的独立审判权。第二，个别法院及法官，把向上级法院请示案件作为一种分散责任的手段，也损害了审判独立原则。 第 三，党委、政府、人大等部门（实质上是个人）对个案的不同意见，往往在定案前通过私下渠道反映到法院的“有权法官”如院长、庭长处，这些“有权法官”也有可能会以监督的名义，把另一种意见传输到审案法官处，从而变相损害了审判独立原则。

　　3、同级法院内部监督不适度。一方面，目前各级法院虽然减少了由庭长审批案件和审委会包揽判决案件定案权的做法，扩大了审判长、独任审判员的权力范围，但实际上，法官独立行使审判权通常仍然会受到干涉。一定程度上，院长、审委会对案件实体的监督目前仍然是必要的，这是基于法官素质的实际决定的，但是如果过度“监督”，则成为干涉，不仅违背了独立原则，也造成了“判而不审，审而不判”；另一方面，有些法院一味追求审判独立而忽视了实际情况，快速放权，造成“怠于监督”，也难以实现“公正与效率”。

　　四、完善内部监督机制，保证与法官依法独立行使审判权的统一性

　　监督的目的是实现司法公正，而司法独立包括法官依法独立行使审判权又是实现司法公正的唯一途径。因而，好的监督机制有利于促进司法公正，而不是损害司法独立。监督与独立并不矛盾，而是互相统一。我们完全可以探寻一条完善内部监督之路，实现内部监督与法官依法独立行使审判职权的统一。

　　（一）坚持监督的连续性。

　　审判活动是包括从立案、审理、执行直至结案等若干环节的连续过程，监督过程也应与此相适应。因而建立连续的监督机制，使案件从进入审判程序开始就始终置于监督之下成为必要。一些基层法院目前实行立案庭一经立案即进行审限跟踪、审监庭不定期对案件质量和庭审质量进行检查监督、监察室每季度发布差错案件通报、法律文书盖章前需要经过首读、归档前要经过案件质量检查办公室检查等内部监督方法。在这一套制度之下，案件差错率逐年降低，坚持事前、事中、事后的监督，有效地促进了法官办案的公正性

　　（二）坚持监督的规范性。

　　一时一事的监督效果具有不稳定性，应当建立长效健全的监督机制，使监督工作有章可循。邓小平曾说过，制度问题带有根本性、全面性、稳定性和长期性。坚持监督的规范化、制度化，可以保证监督工作能持续、有效地发挥其作用，使监督“不因领导人注意力的改变而改变。”特别是在扩大合议庭和独任审判员权力的同时，更要加强监督机制的规范化，确保权与责的有机统一。要遵循审判规律，掌握审判工作的特点，依法开展监督工作。要制定出明确的法官行为规范的监督标准；同时在维护审判组织依法独立行使权力的基础之上，明确行政监督者的权限，明确监督与干预的区别，明确监督的重心和关键环节，使内部监督更有成效。

　　（三）坚持监督的统筹性。

　　在推进审判方式改革的同时，必须加强以院长领导下的监察工作为核心的行政监督工作。监察监督是纪律处分为手段的监督工作，在管理范畴中，其作用和效果是最为有效的。要把对人的监督与对工作的监督结合起来。要作好两个结合，即审判组织的监督与行政监督的结合，行政监督不同主体之间的结合。 二审工作、审判监督庭对本院案件的再审复查工作、庭长的日常监督工作、监督部门的监督检查工作应有效结合起来，使之形成相互协作的体系，确保审判的独立性、监督的有效性和司法的公正性。

　　（四）坚持监督的合宪性。

　　即实现宪法所赋予的审判独立，淡化法院内部监督的行政色彩。1、取消下级法院向上级法院就具体案件请示汇报的作法（在辖区有重大政治影响或有重大社会不稳定因素的案件除外），明确规定上级法院非经监督程序不得介入下级法院的案件审理活动，保证下级法院的独立审判权。2、弱化院长、庭长对案件实体问题的处理，使院长、庭长的监督重点从案件的实体问题转到对审判人员违法审判活动的监督上，通过对审判活动程序的监督，保证其对实体问题处理的公正。3、正确处理审判委员会与合议庭之间的关系。审委会讨论案件应仅限于重大、疑难案件，如“法律规定不明或确有冲突的案件；新类型案件；合议庭对查实的证据是否能证明查清的事实有重大分歧的典型案件；合议庭在适用法律上存在重大分歧的案件。”

　　（五）坚持监督的针对性。

　　监督不应是僵化的制度，而应与时俱进，针对新产生的问题进行监督。工作人员长期固定于一处，容易使其结成共同体而有害于司法公正和司法独立，定期进行人员交流，可以从一定程度上防止这种情况产生。法院实行中层干部竞聘上岗，一般干警双向选择，这虽然有助于保持队伍的活力。但依然存在着利益共同体得以维持的土壤。着眼于法官职业化建设，在一般干警双向选择时也应有业务部门的界限，坚持专业化原则。这样平衡业务能力与避免利益同体的产生就成为创新队伍建设时法院内部监督的又一项重要内容。

　　根据马克思主义哲学原理，事物发展动力在于内因，外因只起加速或延缓作用。所以，防治司法腐败首先要从法院内部抓起。提高法官职业道德素质和业务素质，更要在内部监督和惩戒机制上有大手笔、大作为、大成效，只有内部监督问题解决了，才有更大的空间和余地去理顺外部关系，才有可能在根本上提高法院和法官的地位。总而言之，进一步落实法官依法独立行使审判职权，同时加强对法官的内部监督，是树立司法权威，解决目前我国司法不公、司法权地方化、司法管理行政化、法官素质不高等一系列问题的关键所在，也是我国法官职业化的必由之路。

　　严维岳 张阿久 庞彩虹