执法的职能——为执法人员准备的关键问题

　　为执法人员准备的关键问题：

　　什么是民主？

　　“法治”意味着什么？

　　执法职能的起源是什么？

　　执法机构的权力和权限是什么？

　　执法机构与武装部队之间有什么区别？

　　执法人员的任务和责任是什么？

　　国际法对执法有什么意义？

　　执法与人权之间的关系是什么？

　　人道主义法对执法有什么意义？

　　执法在人权和自由的保护方面有什么地位和作用？

　　执法功能在社会中的地位是什么？

　　起源和组织

　　从确保对法律的遵守以及违反法律的后果的意义上来说，实施国际法的需要很可能与法律本身一样古老。在有些领域，对不遵守法律的制裁主要是通过行政程序来实现的。如税法就是一个例子。在这种法律中没有非常明显的执法成分。而在其他一些领域，尤其是那些有关公共生活以及公共秩序的领域，大多数国家已经建立了执法机构。在大多数国家这些执法机构的起源和性质都是非军事性的。他们往往隶属于司法部或内务部。也有一些国家将执法的责任委托给了由国防部管辖的军事或准军事机构。

　　至于执法机构的组织形式，一般来说它们中的大多数都是具有严格的等级制度的封闭的组织。它们的组织结构以及它们的官级制度往往是准军事性质的。执法机构往往是按照严格的从上至下的指挥系统来运作的。在这一系统中，权力和权限严格分离并且大多数决定过程都是“从上至下”的。这类执法机构对外部刺激只能作出被动的反应。它们缺乏积极预测系统外部当前以及未来的发展的能力。封闭式的执法机构必然无法与公众建立和维持有效的关系。这种机构也很难确定公众在某一特定时期内的要求、需求和期望。执法机构只是在不久以前才开始从这种“封闭式”的体制逐渐向开放式的体制转变。“社区警察制度”已成为公认的口号。它强调执法机构的分散化，专门执法功能的非专门化以及执法机构内部结构的简单化。“社区警察制度”的目的是建立公众与执法机构之间的亲近关系以及相互理解。它是建立在这样一个基本前提之上的：执法工作不仅仅是执法机构的责任，而是国家机构和公众成员共同的责任。与民主政治一样，民主执法的关键也是“敏感性”、“代表性”和“负责性”。

　　任务和责任

　　不管其起源、结构和从属的部门，执法机构的责任一般都包括下面三个方面：

　　维持公共秩序

　　在各种紧急情况下提供救护和帮助

　　预防和调查犯罪

　　虽然社会对执法机构的主要需求既包括维持公共秩序也包括在紧急情况下提供救护和帮助，但执法机构在管理上都侧重于对犯罪的预防和调查。而在这一领域，绝大多数的资源又都用以犯罪的调查。这种侧重看上云似乎有点奇怪，因为执法机构在这一特定的领域内的工作并不是很成功，也不是很有效。在所有国家中破案率都低得令人失望。他们在发展和实施有效地预防犯罪的策略方面的努力和兴趣也很低。毫无疑问，这种状况是那个封闭型执法机构成年的年代遗留下来的。那个年代的一个突出的特征就是有关资源分配和执法侧重点的的决策的严格的内部化。在大多数情况下，“捉拿罪犯”仍然是执法人员和执法机构最主要的任务。对于执法机构来说，传统的警察抓强盗的游戏比向社会提供服务保护受害者或预防更多的人成为受害者等工作更具有吸引力。

　　权力和权限

　　为实现其合法的执法目标，执法人员被授予了各种权力。在这些权力中，人们最熟悉的也是最常用的就是实施逮捕和拘留的权力以及在必要时为实现合法的执法目的而使用武力的权限。使用武力的法律权限——包括在不可避免的情况下使用武力的义务——是执法机构所独有的。本手册将各用单独的一章来讨论逮捕、拘留以及武力和火器使用等问题。如果你需要更详细地了解这些问题对执法实践的影响的话，请参考有关各章。

　　为确保它们有效地执生其任务，执法机构还被给予了除逮捕、拘留和使用武力的权力以外的许多其他权力和权限。其中有许多权力是与预防和调查犯罪有关的，如进入、搜查和扣押的权力：进入犯罪发生或有犯罪线索的场所、地点或居所；在这些地方搜寻证据并为起诉罪犯而没收这些证据；扣留与已实施的或即将实施的犯罪有关的人员或物品。以上这些权力都在法律中有明确的规定并且只能为合法的执法目的而行使。

　　合法性、必要性和相称性是与使用任何权力或权限密切相关的三个问题：

　　在某一特定的场合下权力或权限的使用在国内法中是否有根据？

　　在有关场合的条件下，某种权力或权限的使用是否为必须的？

　　这种权力或权限的使用是否与犯罪的严重程度以及所要实现的合法的执法目的相称？

　　只有对以上三个问题的回答都是肯定的条件下，某一特定的权力或权限的使用才是正当的。