诉前调解面临的问题及对策

面对民事诉讼案件大幅度增加的现状，各地法院不断探索调解新机制。诉前调解以其高效、便捷、经济为各级法院，尤其是基层法院所推崇。诉前调解不仅缓解了案件激增给法院带来的审判和执行压力而且又能节约大量的诉讼资源，降低诉讼成本，同时还能及时化解社会矛盾，避免诉累，减少涉诉信访案件的发生，促进社会的和谐与稳定。但笔者通过调查发现当前诉前调解存在以下问题：

　　一、诉前调解范围不一。由于目前法律没有对诉前调解案件的范围作具体的规定，有的法院将诉前调解案件仅限于民事案件中的婚姻家庭、继承纠纷和相邻关系纠纷以及标的额较小的借款纠纷等；有的法院不仅将民事纠纷纳入诉前调解，而且将一些已进入或者可能进入刑事诉讼程序的刑事附带民事案件和易引发社会矛盾的拆迁，征地补偿等行政诉讼案件也要求进行诉前调解。诉前调解范围过窄，不易发挥诉前调解的功效，范围过宽则会使许多原本不能或无调解必要的案件由于没能及时立案进入审理程序，无形中拉长了纠纷的解决时间，影响了纠纷的及时化解。


　　二、诉前调解制度缺乏明确的法律规定，不为当事人理解和接受。由于目前我国对诉前调解制度无具体的法律规定，属于立法盲区，该制度尚处于探索阶段。加之该制度宣传不到位，许多当事人根本不知道何谓诉前调解，不愿意接受诉前调解。


　　三、诉前调解主体各地执行不一，混淆了诉前调解与立案调解的区别。


　　鉴于诉前调解缺乏法律的定位，导致各地法院诉前调解主体不一。有的法院由法院立案庭人员主持调解；有的法院在法院立案庭设立“人民调解室”，由律师、人民调解员、人民陪审员，或由法院聘请的离退休法官主持调解。其实，这就混淆了诉前调解与立案调解的区别。


　　立案调解与诉前调解虽然都具化解社会矛盾纠纷的功能。但二者是有本质区别的。二者在调解性质、调解对象、调解主体及调解协议效力上都有很大差别。


　　四、诉前调解，导致立案庭与审判业务庭之间的矛盾加大，影响了审判业务庭法官开展诉讼调解工作的积极性。在法院内部，立案庭能否进行立案调解一直是各级法院争执的焦点，虽然最终以最高法院明确规定“立案调解、庭前调解、审理过程中的调解、判决送达前的调解，都是司法调解的重要组成部分”而尘埃落定，但立案庭与审判业务庭因此引发的争论却未停止。尤其，当前倡导“调解优先”，“以调为主”的司法理念和调解率作为法院绩效考评的重要指标后，审判业务庭面临调解压力增大。实行诉前调解后降低了审判业务庭的调解率，影响了案件的审理期限，增加了诉讼中调解难度，最终导致立案庭与审判业务庭的矛盾加大，无形中也影响了审判业务庭法官调解工作的积极性。


　　五、诉前调解人员力量不足，诉前调解机构硬件建设投入不足，制约了诉前调解工作的顺利开展。


　　目前，案件实行诉前调解的大多数法院，在法院立案庭设有“诉前调解室”，具体负责此项工作，由于指导诉前调解的人员大多隶属立案庭，具有双重身份，即忙于立案、接访、导诉，又要抽出时间指导调解工作，而“诉前调解室”的司法行政人员如律师，人民陪审员，人民调解员大多数也身兼数职，平时自身工作就比较忙，很少有过多时间参与调解，加上缺乏相应的激励机制，普遍存在积极性不高的现象。此外，有的诉前调解室硬件建设投入不够，他们连最起码的办公设施就无法解决，也在一定程度上挫伤了他们的工作积极性。


　　分析以上诉前调解存在问题的主要原因是诉前调解制度缺乏明确的法律定位，造成实践中各地法院执行的混乱。为此，特提出建议如下：


　　一、加快立法进程，确立诉前调解的法律地位。对诉前调解案件的适用范围、原则、主体、期限、程序、调解协议效力的确认等作出具体的规定，明确法院在诉前调解中的指导地位，以便实践中具有可操作性。


　　二、加大诉前调解的宣传力度，不仅使法官深刻理解诉前调解的重大意义，而且能为社会各界所认同，当事人能够理解和接受。


　　三、法院还应加强与司法行政部门、律师事务所、工会、人民调解组织等单位的协调与沟通，求得他们的理解与支持，做到诉前调解与诉后调解的有效衔接。


　　四、抽调善于能调解、政治业务素质较高的人员充实到立案庭专门负责指导“诉前调解工作”。加大诉前调解机构的硬件建设，加强对诉前调解人员的监督、管理和培训，不断提高他们的综合素质，实行按件计酬，形成良好的激励机制。

 河南省西华县人民法院  赵金山 金广良