诉前调解协议效力问题初探

改革开放以来，社会矛盾纠纷不断增多，人民法院的民事案件逐年递增，案多人少的压力迫使民事法官常年处于超负荷运转的困境之中。社会日益增长的司法需求与司法能力不足的矛盾暂未得到解决，建立多元化社会矛盾纠纷解决机制迫在眉睫。2008年8月7日，江苏省高级人民法院在常州召开全省法院诉前调解工作座谈会，会议要求全省法院要全面推进诉前调解工作。诉前调解是化解人民内部矛盾纠纷的有效途径，它发挥调解制度的政治优势和制度功能，借助于法律、道德和善良风俗的力量，促使当事人通过非诉讼途径解决矛盾纠纷。
　　一、对诉前调解的正确理解

　　（一）诉前调解的概念

　　对于人民法院来说，诉前调解是指立案前的调解，就是在当事人提起诉讼后，人民法院立案受理前，立案法官在征得起诉人同意的情况下，暂缓立案，将纠纷交由社会矛盾纠纷调处中心等人民调解组织进行调解；如果调解不成，再由人民法院立案受理的制度。

　　诉前调解工作是通过“人民法院设立人民调解工作室”制度加以体现的。“人民调解工作室”在退休法官、退休检察官、律师或其他人民调解组织中，选聘具有审判经验和调解工作经验的人员作为人民调解员。 “人民调解工作室”按照自己的工作职责、工作原则、工作流程和调解范围开展诉前调解工作。“人民调解工作室”选聘的人民调解员，纳入司法行政部门聘任的专职人民调解员队伍进行管理。“人民调解工作室”的办公经费，由政府财政保障。“人民调解工作室”的调解范围，除了法律规定不得调解的纠纷外，凡是有调解可能的纠纷，都可以在诉前交由“人民调解工作室”安排协调解决。

　　（二）诉前调解的特征

　　由于诉前调解是在当事人起诉后人民法院立案受理前进行的，没有经过法庭的举证、质证、辩论等程序，当事人之间的对抗心理较小。诉前调解是通过群众自治的方式解决矛盾纠纷的，具有自治性。诉前调解的对象是已经诉至人民法院的纠纷，是在人民法院的直接监督和指导下进行的，具有司法性。诉前调解的启动是经当事人双方同意的，具有自愿性。诉前调解不收任何费用，具有无偿性。诉前调解的程序简便灵活，具有便利性。

　　（三）诉前调解的原则

　　诉前调解是在“人民调解工作室”安排下进行的。“人民调解工作室”是由人民法院牵头，司法行政机关参与的人民调解组织，所以诉前调解属人民调解的范畴。“人民调解工作室”坚持人民调解的属性，以合理合法、平等自愿、尊重诉权的人民调解原则，借助人民调解组织的基层力量，开展矛盾纠纷的调解工作。

　　（四）诉前调解的意义

　　诉前调解是人民法院缓解案多人少矛盾的有效途径，它实现了纠纷的有效分流，减少了诉讼案件数量，形成了合理的诉讼格局。诉前调解就是调解不成，也能缓解当事人之间的对立情绪，为诉讼调解打下良好的基础。推进诉前调解工作，是坚持中国特色社会主义司法制度的必然要求，是实践科学发展观有效解决纠纷的重要手段，是弘扬中华法律文化继承优良司法传统的重要体现，是实现司法民主促进和谐司法的有效途径。

　　二、诉前调解与立案调解的区别

　　立案调解，又称民事案件速裁，是人民法院的立案庭对已经立案受理的民事案件，在案件移送审判庭之前，由立案法官主持双方当事人协商，化解民事纠纷的诉讼活动。立案调解工作由人民法院的立案庭负责。立案调解将简易民事案件化解于立案阶段，其前提是民事纠纷已经立案，调解案件的人员是人民法院立案庭的法官，立案调解的结果是双方当事人达成调解协议；如果在规定的期限内未达成调解协议，案件移送审判业务庭继续审理。

　　立案调解与诉前调解的功能都是化解社会矛盾纠纷，但两者又存在着一定的区别。一是调解纠纷的性质不同。立案调解是诉讼调解，诉前调解是人民调解。二是调解对象不同。立案调解的对象是已经立案受理的民事案件，诉前调解的对象是当事人虽向人民法院提起诉讼，但人民法院并未立案受理，而是转交“人民调解工作室”安排调解的矛盾纠纷。三是主持调解的人员不同。立案调解是由人民法院立案庭的法官组织进行的，诉前调解则是由“人民调解工作室”安排人民调解员主持的。四是调解协议的效力不同。立案调解达成调解协议，双方当事人在调解协议上签名或捺手印后即具有法律效力，当事人一方不自觉履行的，对方可以申请人民法院强制执行；诉前调解达成的调解协议，具有民事合同的法律性质，一方不履行调解协议内容的，对方可以申请人民法院确认调解协议的法律效力。

　　三、诉前调解协议的效力

　　诉前调解协议是在“人民调解工作室”安排下，由人民调解员主持调解，双方当事人自愿达成的解决矛盾纠纷的协议。所以，诉前调解协议的效力与人民调解协议的效力相同。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第一条规定，“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”这一规定将人民调解协议确定为具有民事合同性质。根据这一规定，诉前调解协议依法具有了民事合同的法律效力。　

　　民事合同是自然人、法人和其他组织之间，在平等协商的基础上所达成的设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。诉前调解协议与其它合同不同的只是当事人之间事前已经存在了某种法律关系。它无论是设定当事人之间的民事权利义务关系，还是变更、终止当事人之间既存的民事权利义务关系，均不影响其民事合同的性质，是民事纠纷主体设定、变更或者消灭民事权利义务的合意。民事合同的效力为法律所赋予，只要是反映了当事人的真实意思，且不损害他人与社会公共利益，即具有法律强制力。经调解达成的诉前调解协议，是双方当事人真实的意思表示，所以对双方均具有法律约束力。　

　　诉前调解协议必须具备一定的条件，才能具有民事合同的性质。主持调解人必须是“人民调解工作室”安排的人民调解员，调解协议必须具有民事权利义务内容，并采用书面形式制作成调解协议书，当事人必须在调解协议上签字或者盖章。当一方当事人不自觉履行诉前调解协议时，另一方当事人可以请求人民法院依法强制其履行。

 江苏省涟水县人民法院  姜怀友