执行复议制度是否会加剧“执行难”

民事诉讼法第二百零二条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”这是我国在立法上确立了执行复议制度，为执行案件的当事人和利害关系人的合法权益，提供了可靠的救济途径。但执行复议制度在许多基层执行员看起来就像一把双刃剑，它赋予了当事人更多的权利，却对采取强制执行措施形成了掣肘，使执行工作变得更难开展。

    在执行实务中也确实出现了预料中的一些问题：1、当事人和利害关系人可以利用执行复议制度拖延时间，使执行效率变得非常低下。在执行复议的制度规定上，当事人和利害关系人只要提出异议，至少可以利用不服裁决这个理由拖延十天以上时间。有的地方出现了当事人、利害关系人为了拖延时间，转移财产，逃避执行而利用执行复议制度进行恶意申诉的现象。这不仅造成了人民法院物力、人力、财力等司法资源的浪费，也造成了执行效率的下降。特别是对于一些行为方面的执行，十天时间足以使申请执行人的正当权利受到严重侵害，但被执行人的执行复议权是依法赋予的，人民法院必须依法律设置的程序进行处理。因此，对申请执行人的这种损害，实际上也损害了人民法院的司法权威。2、申请复议的主体范围过宽，会导致被执行人滥用执行复议权。按照执行复议制度的规定，提出异议的主体是当事人和利害关系人，“当事人”的范围有生效法律文书的确定，可以预知。但利害关系人的概念就相当广泛，有两种类型。一种是因法院执行措施而影响到其法律权益的公民、法人或其它组织，这是直接的利害关系人；另一种是自身没有提出执行异议，但人民法院对其他人的执行异议作出裁决而侵害到其合法权益，这是间接的利害关系人。两种类型的利害关系人均可以申请复议。因此，申请复议的主体范围很难预测。执行实务中经常面临财产共有人、经营联合体、利益悠关方的财产处置，如果仅对其中部分人的财产进行强制执行，其他人即可以利害关系人的身份提起执行复议。由于人民法院和申请执行人在执行中均存在取证困难的问题，被执行人可以抓住这个法律漏洞使执行工作难以继续进行。3、提出执行异议和申请执行复议的证据门槛太低，会产生乱申请的问题。执行复议制度设置中并没有要求异议提出人举证，只要“认为”执行行为违反法律规定，即可提出执行异议。并且对该异议的裁决只要不服，便可申请复议。实践中，有相当一部分被执行人为逃避债务，想方设法提出各种所谓执行异议，不但自身提异议，还变相地唆使他人乱提异议，以达到拖延执行的目的，致使案件因当事人、利害关系人多次提出异议、复议而长期停止执行，丧失最佳执行时机，最终因被执行人无可供执行财产而导致案件不能执结。

    从执行员的角度看，民事诉讼法对执行复议制度规定得过于原则和笼统，在实际操作过程中难以把握，还存在一些制度上的缺陷和漏洞，需进一步进行改革和完善。

    一、应在证据方面提出补充规定。第一、要明确举证的责任。根据民事诉讼法法理，谁主张谁举证，执行异议提出人和复议申请人应负担举证责任，必须提供证据证明人民法院的执行措施与其合法权利有因果关系，且造成了损害，不能仅凭当事人和利害关系人主观方面认为有错或不服裁决即进入异议审查程序和复议程序。只有在提出异议的同时向人民法院提交了相关的证据，人民法院才应当受理。第二、应慎重对待执行程序中的言辞证据。实践证明，执行阶段的言词证据可靠性较差，有关方面可以轻易地唆使其他无利害关系人作假证明，以达到逃避执行的目的。执行复议权作为一项情况紧急的裁判权，在较短的时间内，裁判庭很难对言辞证据进行一一核实，除非对方当事人认可该言辞证据。因此，对于仅凭言辞证据提出异议或复议的，人民法院可以不予受理。第三、对证据的采信应严格依照民事诉讼证据审核的程序进行。根据执行裁判权中立性的特征，人民法院在执行复议中审核证据应召集双方当事人质证，即便是经过法定机关登记或备案的证据，也应当及时通知对方当事人进行质证，以维护相关权利人的知情权和处分权。

    二、应对审查程序进行完善。第一，恶意的执行复议行为是妨碍执行行为，人民法院在受理执行异议和执行复议时应当告知恶意行为的法律后果。第二，执行异议和执行复议的审查期间不应停止执行。可以要求异议提出人和复议申请人提供足额的担保，之后解除执行措施，防止当事人恶意的转移、隐匿、处分财产。第三，审查的期限应尽量缩短。要把效率放在第一位。“公正与效率”始终是人民法院工作的主题，在执行程序中应该更偏重于执行效率和债权实现，对执行程序应以快速进行为原则来设计。审判工作只有审限问题，执行工作除了执行期限，还存在执行时机的把握。实践中经常存在慢一步、晚一分钟而导致执行困难的现象。有些执行案件长期不能执结，除了财产问题，还存在因时间拖长，而导致人心被拖散，信心被拖跨，精力不集中等原因。因此，执行程序的设置中应以效率优先为原则，尽量缩短审查时间。第四，应设置复议终局制度。当事人、利害关系人对执行异议裁决不服而申请上一级人民法院复议的，该院的复议结论即为最终结论，不得再申请复议或申诉，否则，执行案件将毫无效率性可言。

    三、应加强执行机构的纵向管理。首先应进一步统一基层执行员的思想认识。执行复议制度推出后，一些执行员出现了畏难情绪，认为执行复议制度增加了执行工作的难度，对执行员积极主动地开展工作产生了妨碍，有些当事人甚至会恶意地纠缠申诉、上访，使执行难的现状变得更为严重。还有的执行员对执行复议制度重视不够，认为执行复议不过是走过场，执行复议是内勤人员处理的事，随便应付一下就是了。应当肯定，设置执行复议制度是法律的进步，执行工作不可以随心所欲，必须保护当事人的合法权益不受侵犯。可以采取主题学习、专题座谈、课题研究、以会代训等多种形式统一大家的思想认识，纠正一些认识偏差，使执行复议制度在一线执行员队伍中打下良好的基础。其次上一级法院应把好监督审查关。执行复议制度就是一项监督制度。过去，上级法院对下级法院执行工作的监督存在许多盲区，大多是以案件检查、信访督察等方式进行，检查的形式多数是事后的监督。而现在则存在事中监督，对于当事人、利害关系人提出的复议申请，上一级法院即可以对执行案件进行检查，对错误的执行行为可以及时予以纠正，上一级法院执行监督的力度得到了大力强化。但是，执行监督应符合执行工作的特点。一方面要严格按照法律程序进行审查，确保复议申请人的合法权益不受侵害；另一方面，也要查明动机，分清善恶。执行实务证明，不是所有的复议都是善意的，实践中还存在大量恶意的执行申诉和上访，有些恶意行为甚至使执行员受到了不公平的处理。因此，裁决中应充分听取下一级执行部门的意见，不能偏听偏信，应当兼听各方意见，确保复议裁决的正确和权威。第三，应加强上下级执行机构的汇报制度。采取执行措施是一项执行实施权。与执行裁判权不同，执行实施权因其具有确定性、主动性、单向性等特征，属于行政权的范畴，上下级执行机构之间的报告和沟通是权力性质所决定的，上级执行机构对下级执行机构具有统一指挥、协调管理的权力。对重要案件采取执行措施时，下级人民法院应主动向上一级人民法院汇报，及时报告情况、反馈信息。加强上下级之间的沟通，可以有效地防止错误执行，错误采取措施等问题的发生，也更有利于上一级人民法院了解案情，及时准确的作出复议结论。

作者：萍乡市中级人民法院 易磊