无可撤销内容的行政案件应判决行政机关的行为无效

    被告北京市某委员会

    第三人马四

    一、案情

    马某、钟某系夫妻关系，原告马一、马二、马三与第三人马四系二人之子女。

    1957年2月7日，马某取得由河北省通州市人民委员会发放的总字第2170号《房产所有证》，其被登记为北京市通州区熊家胡同25号院（现10号院）东房2间、西房2.5间的房屋所有权人。

    1977年马某去世。1981年3月20日，钟某申请翻修2间东房，其作为申请人，取得由通县房管局发放的（81）建规字第064号《北京市通县民房修、建、拆除施工许可证》，批准其将院内原东房2间翻建调正为北房2间。

    1986年11月8日，马四作为申请人，取得由通县房管局发放的（86）建规字第302号《北京市通县民房修、建拆除施工许可证》，准予新建南房1.5间。

    1996年1月4日，钟某与马四在通县公证处办理了房产赠与以及接受房产赠与的（96）通证民字第037号、038号《公证书》（以下简称公证书），钟某将10号院内2间北房赠与马四。此后，有关当事人填写了《北京市房产赠与申请审批表》，缴纳了契税。

    1996年8月8日，北京市房屋土地管理局向马四发放新建南房1.5间及钟某赠与其北房2间的房屋所有权证，证号为通字第25584号（以下简称25584号房产证）。后因马四将房屋所有权证中的北房2间赠与其子沙某，并已办理变更登记，故房屋权属登记机关于2001年7月26日在25584号房产证上加盖了注销印章，并为马四颁发南房1.5间的房产证，为沙某颁发了北房2间的房产证。

    2005年6月13日，马一、马二、马三向北京市人民政府申请行政复议，认为钟某将原夫妻共同所有的房产赠与给马四，侵犯了其他子女的合法权益，故请求撤销马四的房屋所有权证。

    2005年8月5日，北京市人民政府作出京政复字[2005]第139号《行政复议终止通知书》，以马四的房屋所有权证已经被注销为由，终止了行政复议的审理。故马一、马二、马三诉至北京市通州区人民法院，请求判决确认被告为马三颁发房屋所有权证的行为违法。

    被告辩称其是根据钟某将房屋赠予马四的公证书及有关部门批准马四建房的（86）建规字第302号北京市通县民房修、建、拆除施工许可证为马四颁发的25584号房产证，其颁证行为没有违反法律规定，故不同意原告的诉讼请求。

    案件审理过程中，北京市通州区公证处作出《关于撤销（96）通证民字第037号、038号公证书的决定》撤销了037、038号公证书。

    二、审理结果

    北京市通州区人民法院经审理认为：被告作为颁发房屋所有权证书的行政机关，其根据钟某将10号院北房2间赠与马四的037、038号公证书及有关部门批准马四建房的（86）建规字第302号北京市通县民房修、建、拆除施工许可证为马四颁发25584号房产证，其颁证行为证据充分，程序合法，且适用法律法规正确，并无违法之处。现因25584号房产证颁发后，其颁证所依据的037、038号公证书被撤销，故25584号房产证已失去其存在的合法依据，应予撤销，但25584号房产证已被注销，不具有可撤销的内容，故确认被告颁发25584号房产证的行政行为无效。因被告颁发25584房产证时合法，故对三原告要求确认被告颁发25584号房产证违法的诉讼请求，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决被告北京市某委员会于一九九六年八月八日颁发给第三人马四的通字第25584号《房屋所有权证》的行政行为无效。

    一审判决后，原告马一、马二、马三不服一审法院判决提起上诉，二审法院经审理判决驳回上诉，维持原判。 

    三、分析

    本案争议的焦点是：被告为第三人颁发25584号房产证的行政行为主要依据是037、038号公证书及有关部门的批示，037、038号公证书已被公证机关撤销，该房屋所有权证也被注销，在这种具体行政行为依据的事实发生变化的情况下，对该具体行政行为应作出如何裁决。

    在审理案件过程中有以下三种意见:

    1、判决驳回原告的诉讼请求。理由是：根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十条第三款之规定，被告改变具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。被告对房屋所有权证申领人提交的证明文件仅仅是形式审查，无权确认公证文书的证明效力，其不可能发现其中的实体问题，被告依据037、038号公证书及有关部门的批示为第三人颁发了25584号房屋所有权证，该行为当时符合法律的规定，因此应该确认该具体行政行为作出时是合法的，但是由于上述公证书已被撤销，被告依据撤销决定也注销了房屋所有权证，再判决维持被诉具体行政行为是不适当的，所以判决驳回原告的诉讼请求。

    2、判决确认违法。理由是：根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第二项之规定：有下列情形之一的人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；本案虽然当时被告颁发房屋所有权证的行为从形式上看合法，但037、038号公证书已经被撤销，从实质上说是不合法的，被告依据《关于撤销（96）通证民字第037号、038号公证书的决定》作出了注销房屋所有权证的决定，故应确认被告为马四颁发25584号房产证的行为违法。     3、判决无效。笔者同意第三种观点理由是：

    行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规、规章的有关规定，依相对人申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为。它具有以下四方面特征：一是行政登记是行政机关依法实施行政管理职能的行为；二是行政登记是依申请的单方行政行为；三是行政登记是羁束行政行为，是否给予登记，行政机关无自由裁量权，对符合法定条件的登记申请，行政机关必须依法受理并予以登记；四是行政登记的内容为相应的法律事实，主要是行政管理相对人有关人身权、财产权和其他权利方面的法律事实。     

    从行政登记的概念和性质分析，行政登记行为是一种“准行政行为”，也就是说是其行为本身并不能直接为相对人设定行政法上的权利义务，其行为的效果完全是基于法律的直接规定而产生，而非基于行政机关的意思而产生。因此，行政登记的主要功能在于对登记事项或权利的公示，以形成相应的权利推定。

    本案中的被告在为马四颁发房屋所有权证时履行了相应的审查义务，程序合法、适用法律、法规正确，并无违法之处，只是因为037、038号公证书被撤销后，被告才作出了注销行为，如果判决违法对被告不公平，公证书被撤销后，房屋所有权证自然失效，采取判决无效的方式，既不会出现对行政机关不公平的判决，又维护了原告的合法权益。

    但是有一点需要说明，根据最高人民法院对《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释的原意，只有行政机关作出的行政行为具有重大明显的违法时，才可判决确认其行为无效，而本案的情况是否适合适用“重大明显违法”说，值得研究，只是认为本案适用判决无效的方式较为合适，对于处理本案是最佳的判决方式。

    被告完全履行了颁证的职责，只是因为其颁发的依据被撤销，所以25584号房产证被撤销，因此应判决确认被告为第三人颁发25584号房产证的行为无效。

孙天舒