论当前中国宪政建设的途径

【内容提要】新一届中央领导集体“立党为公、执政为民“、“以人为本“、“树立科学发展观“、“构建和谐社会“的施政理念蕴含着丰富的宪政思想。建设中国特色的社会主义宪政受政治、经济、文化等各方面条件的影响和限制，是一个循序渐进的过程。笔者就当前中国宪政建设的途径谈了一些自己的看法。

　　【关键词】宪政 途径 宪政文化 违宪审查

　　2004年随着十届人大二次会议对1982年宪法的第四次修改，“依宪治国”、“宪法至上“的理念越来越深入人心。新一届中央领导集体“立党为公、执政为民”、“以人为本”、“树立科学发展观”、“构建和谐社会”的施政理念蕴含着丰富的宪政思想。胡锦涛同志、温家宝同志在各种场合多次强调, 依法治国, 最根本的是依宪治国; 依法行政, 最根本的是依宪行政。各级政府都要把宪法作为根本的行为准则, 严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。2005年10月国务院新闻办发布了《中国的民主政治建设白皮书》是我国首次发布关于民主政治建设的白皮书，白皮书对当前中国建设社会主义宪政国家具有非常重要的指导意义，指明了中国宪政建设的美好前景。这些都标志着我国社会主义宪政实践的探索不断深化和宪政理论的研究日益成熟。

　　实行宪政是现代国家政治的根本标志和常规形态。所谓宪政，指的是以宪法为前提，以法治为核心，以民主政治为基石，以人权为目的而形成的政治关系和制度。宪政不仅是一种政治制度,而且是一种社会制度,它与政治结构、日常生活形态乃至社会伦理形态关系紧密。宪政的建立与运行必须以相应的经济、文化基础为平台,与相应的政治制度设施相配套。以下笔者就当前中国宪政建设的途径谈一些自己的看法。


一、市场经济与经济体制改革

　　市场经济就是权利经济、法治经济。因为市场经济主要是依靠市场主体自由行使经济权利自主运行，它要求主体平等、意思自治，自然要求法律至上，实现法治，以限制政府的过度干预，保护市场主体的权利，反对权力至上和人治。这正是宪政的内在精神所在。历史已经证明，市场经济产生权利观念、权利意识，促进政治法治化、民主化，要求限制政府权力，保护公民权利，产生宪法观念和宪法，培育宪政生存的社会基础——市民社会。

　　市民社会与政治国家的分离是宪政运动的起点，市民社会是宪政真正的发源地和源头，宪政的诸要素只有在市民社会脱离政治国家的前提下才能产生和发展。这是因为，市场经济的非人格性属性有效地将政治国家与市民社会、权力与权利、公与私、经济活动与政治见解截然两分。政治国家权力受到了市场经济的天然抑制作用,市民社会获得了充分的自主空间,形成了有效抗衡政治国家权力扩张和渗透的对立面力量。市民社会对绝大多数物质资源的垄断有效地控制了政治国家的生存能力与政治国家权力运作的合理界限,因此，宪法就是市民社会与政治国家之间进行利益交换与分配的平衡机制，市民社会的形成是宪政的先决条件，没有市场经济促使市民社会与政治国家的分离，没有市民社会产生的公民权利对国家权力的制约也就没有宪政。

　　今后中国要继续推进市场经济体制改革，为社会主义宪政奠定坚实的经济基础。同时在发展社会主义市场经济过程中，要特别重视培养国民的契约精神，大力发展市民社会，培植宪政的社会力量，因为，严格规定、限制政府权力，以公民权利和社会权力制衡国家权力，以市民社会为组织，形成沟通市民个人与国家之间的关系纽带，培植宪政的社会力量以监督抗衡国家违法政治行为对于宪政建设是至关重要的。


二、建立有中国特色的宪政模式与政治体制改革

　　自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，中国在深化经济体制改革的同时，坚定不移地推进政治体制改革。在中国建立什么样的民主政治制度和宪政模式呢？在中国社会主义条件下，宪政要体现人民当家作主、共产党领导和依法治国的有机统一，其中，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，这是宪政的中国特色。

　　目前我国现行政治体制的弊端日益显露，政治体制改革的严重滞后不仅影响经济体制改革，阻碍了社会生产力的发展，而且也影响了我国的宪政建设，因此我们要积极推进政治体制改革。当前政治体制改革应该采取稳扎稳打、从具体程序入手的改革思路，下大力气完善宪政建设的一系列具体制度和程序。要建设有中国特色的宪政，必须体现人民当家作主、共产党领导和依法治国的有机统一，而由于依法治国作为一项治国方略已经深入人心，所以当前中国政治体制改革最为紧迫的任务是完善人民代表大会制度以及加强和改善在宪政体制下党的领导。

　　（一）完善人民代表大会制度

　　人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本政治制度，也是我国宪政建设的基本平台。近年来，随着我国政治体制改革的不断深入，在完善人民代表大会制度方面取得了长足的进步和发展，由此也进一步推动了我国的宪政建设。但是，我们必须看到，我国的人民代表大会制度还不够健全，在一些具体制度方面还有缺陷。当前宪政建设必须进一步完善人民代表大会制度，全面贯彻宪法关于人民代表大会制度的各项规定，使这些规定能够真正落到实处。具体包括，要提高代表选举的民主性，完善代表的选举方式，逐步扩大直接选举的范围；要完善代表的组织构成，提高代表的素养和议事能力，逐步实现代表的专职化；要建筑坚实的活动平台，建设代表履行职务的实在环境和保障措施，实现代表联系选民的经常化和制度化；要改革人大会议议事日程和议事方式，逐步建立代表大会发言制度和辩论制度；要加强对代表的监督制约机制，建立健全代表任职承诺制度以及选民对代表的任职评议和罢免机制。

　　（二）加强和改善在宪政体制下党的领导

　　依法治国，推进宪政不是不要党的领导，而只是党的领导方式、执政方式的转变。加强党的领导是依法治国、推进宪政的根本保证。同时也要进一步改善党的领导，具体包括：一是要在宪法和法律中对党的活动方式加以规定，从而使党的执政活动法治化、宪法化；二是要在宪法中规定党与权力机关的关系，党要充分尊重和支持各级人民代表大会代表人民行使权力，党对人大的领导应当通过党员代表提交到人大的法案、议案、决议、决定的支持或反对的表决来体现；三是要在宪法中规定党与政府的关系，实行党政分开，党对政府的领导主要体现在党依照法定程序推荐担任政府机关领导职务的候选人；四是通过宪法制度设计，确保党的执政活动接受监督，包括群众监督和专门机构的监督。



三、转变宪法观念与培育宪政文化

　　（一） 宪法观念的转变

　　宪法观念是人们关于宪法的思想、观点、知识和心理的总称。宪法观念作为一种能动意识对于人们的宪政实践具有重要作用。由市场经济形成的自由、平等、权利、契约和法治等观念共同构成了宪法观念的基础。在各种宪法观念中，宪法至上的观念尤为重要。宪法作为国家的根本大法，依法治国，首先必须是依宪治国。依宪治国，就必须强化宪法至上原则。正如胡锦涛同志指出：“宪法是在党的领导下和广泛发扬民主的基础上制定的，反映了党的路线和方针政策，反映了全国各族人民的利益和意志，是党的主张和人民意志相统一的体现。”宪法至上实际上就是人民利益和意志至上，是人民和人民主权至上。

　　为加快我国民主宪政建设的步伐，我国公民特别是作为执政党的中国共产党的宪法观念应当作进一步的转变或更新，具体包括： 1、从注重宪法的政治性转变为注重宪法的法律性。宪法具有普通法律一样的规范性、可操作性、可诉性和强制性，同时也具有经济和社会管理的职能。2、从注重宪法的工具性转变到注重宪法的目的性。不应把宪法只作为治理国家与控制社会的工具，而忽略宪法对公民权利保护的根本目标价值。3、从注重对宪法的制定与修改到注重宪法的实施。实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。4、从注重权力有所作为转变为注重防止权力滥用。要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效地权力运行机制。5、从注重对权利的规定转变为注重对权利的保障。6、从注重权力的分工与监督转变为注重权力的分立与制衡。7、从注重普通公民守法转变为注重国家机关工作人员依法办事。

　　（二）培育宪政文化

　　宪政文化作为一种法律文化，它是指一国公民在长期的社会生活（主要是宪法实践）过程中所形成的有关宪法现象并直接影响人们宪法行为的、具有普遍性并相对稳定的社会心理和观念的总称。

　　“任何一种外来文化，都只有根植于传统才能成活，而一种在吸收、融合外来文化过程中创新传统的能力，恰又是一种文明具有生命力的表现。”中国宪政文化的出路在于通过不断地借鉴西方宪政文化的文明成果，使其与本土文化相结合，从而催发本土文化的创造力形成一种适合于中国国情的宪政文化。由于中国没有宪政的传统，宪政文化的缺失成为宪政实现的巨大障碍。当前，我们必须通过培养公民自由、平等、民主、法治、保障人权等价值观念，真正树立起对宪法和法律的信仰以及契约精神；通过政治社会化过程，着力培养民族的诚信文化、公民的选举文化、权力制衡文化；通过把宪法文化普及到现实生活中去，导引整个社会走向政治文明。


四、推进司法体制改革与建立违宪审查制度

　　胡锦涛同志在纪念宪法公布施行20周年大会上指出：“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。”笔者认为，当前我国急需建立宪法诉讼制度和违宪审查制度。

　　（一）宪法诉讼

　　在当代中国，由于人为的把宪法章程化、纲领化、政治化，再加上人们对1955年和1986年最高院的两个司法解释的误解，宪法一直不能被法院作为判案的依据，这是十分错误的。我们必须看到，宪法刚性的真正体现在于它的司法化，宪法也是法，那么宪法也应该像其他法律一样具有普遍约束力和国家强制力，同样也具有司法适用性，即能够进入司法程序，作为法院裁判案件的依据。

　　宪法诉讼制度的建立是近代宪政主义的必然要求。宪法是公民权利救济的最后手段、最根本性手段。当其他手段无法保障公民权利时，宪法可以扮演最后或最高的护法使者，这就要求宪法应当被律师所援引，被法院所适用。另外，宪法只有通过具体的司法适用，才能扎根于民众，贴近生活、贴近实际，才能在人民心中享有崇高的地位。笔者认为，只要制度允许，我国现行的法院和检察院系统完全可以承担起宪法诉讼的任务，把宪法诉讼放到现行司法体系的框架内，这样做的改革成本也是最低的。

　　（二）违宪审查

　　违宪审查是指国家通过一定的程序来审查或裁决国家的立法活动和行政活动是否违反宪法的一种专门制度。从历史的发展来看，违宪审查呈现出审查主体专门化、活动程序化的规律和发展趋势。有鉴于此，笔者建议在尊重社会主义国家特有的宪政体制和中国的特殊国情的基础上，我国应该设立专门的宪法监督机构——宪法监督委员会来监督宪法的实施，该机构应该设立在全国人大之下并与常委会平行，这样既符合现有政体，也消除了单独设立违宪审查机构从而产生了另外一个与全国人大及其常委会职能冲突的政治中心的风险。该专门机构的监督活动可以包括1、审查法律的合宪性，包括法律、行政法规、地方性法规和规章；2、对国家机关涉及全国范围的重大政策和决策是否违宪提出审查意见；3、修改和解释宪法。至于违宪审查的程序保障，我们可以借鉴世界上其他国家的作法，制定一部《宪法监督法》来实现。


五、制定一部符合时代发展要求的宪法

　　毛泽东说：“搞宪法也是搞科学。”宪政是良宪实施的结果，制定一部好的宪法是实施宪政的前提条件。胡锦涛同志在纪念现行宪法颁布20 周年的讲话中十分明确地指出:我国现行宪法是一部好宪法, 总体上适应我国改革开放和现代化建设的需要, 应该保持稳定。同时, 根据国家经济社会发展的客观需要,依照法定程序对宪法作适当的修改和补充也是必要的。

　　社会生活日新月异，作为上层建筑的宪法自然要“与时俱进”，但作为根本大法，宪法又必须保持相当的稳定性而不能给人以朝令夕改的印象，否则必然损伤宪法的权威。现行宪法在23年间修改了4次， 共有31条修正案，其修改频率和幅度都是比较大的，如果再把75宪法、78宪法、82宪法看成是对54宪法的修正，那么我国宪法的变动就更加惊人了。另外，我国目前采取的部分修改的方式有它的积极方面，但是长期采用部分修改方式将会束缚人们对宪法缺陷的全面审视，会使人们对宪政改革的思路变窄，更严重的后果是将使宪法新旧条文混杂、结构缺乏严谨性，同时过于频繁的修宪，将会损及宪法的稳定与权威。

　　最后，由于宪法的内容要依赖于具体化了的普通法律与之相配套，为了保证法律体系的完整性，对于宪法修改以后的内容应该尽快制定对应的普通法律，比如，2004年人权入宪和私有财产保护入宪以后，立法机关应尽快制定和完善与保障人权和保护私有财产有关的法律法规。

　　2005年10月《中国的民主政治建设白皮书》指出中国的民主政治建设遵循的一个重要原则是：符合渐进有序发展的客观规律。白皮书认为中国社会主义民主政治建设是一个不断提高人民当家作主的实现程度和水平的历史过程。完备的民主形态是不可能一蹴而就的。中国共产党和中国人民坚定不移地推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设的全面协调发展，不断研究民主政治建设的新情况新问题，探索和创造实现人民当家作主的新机制新方式，按社会主义民主政治发展的客观规律，有领导、有步骤、有秩序地发展社会主义民主。笔者认为，白皮书关于民主政治建设重要原则的论述同样是我国当前宪政建设应该遵循的重要原则。总之，建设中国特色的社会主义宪政受政治、经济、文化等各方面条件的影响和限制，是一个循序渐进的过程。我们既不能因为当前宪政建设的条件不是很成熟而悲观失望，从而对我国的宪政建设失去信心，更不能借口条件不成熟实行“一言堂”和家长制，最终回到人治的老路上去。在中国宪政建设的过程中我们尤其要警惕盲目冒进、急于求成，脱离实际的观点和作法，这不仅不能促进，反而会阻碍甚至断送中国宪政建设的美好前景。


注释与参考文献

　　1、邹平学,中国宪政建设论要［j］.法学，2003，（11）.

　　2、宋四辈，近代中国宪政建设的教训及启示［j］.中国法学，2004，（5）.

　　3、上官丕亮，论宪政及我国通向宪政之路［j］.云南大学学报法学版，2003，（2）.

　　4、杨心宇，现代国家的宪政理论研究［m］.上海： 上海三联书店，2004.

　　5、国务院新闻办 中国的民主建设白皮书 2005年10月19日