从“权治政治”向“法治政治”的文化转型——论中国宪政文明建设的一种路径选择
发布日期：2023-10-28 文章来源：互联网
关键词：权治政治 法治政治 宪法政治 中国宪政理念转换
宪政，也称为"立宪政治"、"宪治政治"或"宪法政治"。国内学者对"宪政"概念有不同的界定，如民主政治说、分权限权说、法治统治说、国家权力合法性说、人权保障说、政治自由说和多元主义说等。具体分析，可以看到，这些"宪政"概念的观点往往具有表象性和片面性。从宪政的构成要素来看，美国学者汤普森指出，"汉密尔顿是从政治方面看待宪政的典型，而布莱克斯通则是从法律方面看待宪政的典型。"1也就是说，宪政包括了政治与法律两个方面。实际上，宪政应该由人、法律与政治三个要素所构成，首先，宪政具有人本性，体现人的政治主体性（人权、民主、自由），其次，宪政要坚持（公正的）法律规则（宪法规则）的至上性和权威性，即"宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。"2最后，宪政应该是一种法治政治（而非权治政治）或者说宪法政治，即是说，它是"以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。"3从这个意义上讲，所谓宪政，就是指坚持以人为本的、奉行宪法规则至上性的法治政治。具体而言，宪政是"国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。"4总之，宪政即是宪法政治，也就是以宪而治的法治政治，这种法治政治谋求人的主体性与政治的规则性的统一并最终体现在宪法规则之中。
从宪政的规则性来看，宪政的政治基础应该是法律规则主治的法治政治，而非权力至上的权治政治。法治政治的法律规则性是以宪法为元规则的，即是说，宪政是以宪法为根本行为准则的法治政治，法治政治的最高形式是"宪法政治"。虽然不能将"法治政治"等同于"宪法政治"，但是，"宪法政治"与"法治政治"在基本目标和本质属性上却是一致的。如果说法治政治是规则政治，以规则为本位，那么，宪法政治就是最高层次的规则政治。正如布伦南和布坎南所说，"我们始终把'宪法'视为一套规则，或一套社会制度，个人在其中从事活动和相互交往。把这些规则比作一种博弈规则可能是有用的。一场博弈可以通过其规则来加以描述--这些规则亦即该项博弈的宪法"，5这种宪政是制度中的重中之重，它是生成制度的制度，是规则的规则，是元制度、元规则。6
这种规则至上的法治政治是西方宪政的文化传统基础。对于中国来说，宪政则是舶来品。虽然法治与宪政的推行已经走过一段路程，但是，中国的宪政理念、宪政实践和宪政制度还非常落后，而且在宪政之路上还存在许多困难，其最大的阻碍在于，权治政治文化在中国至今仍然占据主导地位，还没有确立法治政治的文化理念。因此，中国走向宪政文明的现实之路径，就必然是推进从"权治政治"向"法治政治"的文化转型，同时，进行相应的宪政制度建设。
一、法治政治是对权治政治的否定
1．权治政治是权力至上的政治
以人的强力性（动物性）为本位的政治是强力政治，权治政治则是强力政治的重要表现形式，就是权力至上的政治，或者是权力本位的政治。萨托利认为，"政治现实主义是以被称为纯政治的特殊的政治和政策行为的形式来体现自身。在较晚近的时代，纯政治又获得了machtpolitik（权力政治）的名称。纯政治或权力政治一般是指那种不管理想，只以权势、欺诈的无情地运用权力为基础的政治。人们普遍认为，这就是政治现实主义所提倡的政治和政策。"7
在权治政治学者看来，政治的本质与核心是强力或权力。一般认为，这种权治政治观在西方开始于马基雅维利，马基雅维利第一次把政治问题看成是纯粹的权力问题，他"把权力作为政治的核心，从而使政治学初具独立性"，8他反对古代思想家把道德的良善作为政治追求的目标，认为国家的根本问题就是统治权，政治就是权力，统治者应以夺取权力和保持权力为目的。可见，权治政治观的核心，就是肯定并倡导政治的权力本质或政治的强力特性，认为权力与政治之间具有本质的相关性，权力是政治的，政治就是权力的。政治生活就是人类权力性的社会生存方式。这种权力至上的权治政治观，是对人自身所作的动物式的强力本性的确认，同时，也是人类实际存在的权治政治现象的现实主义反映。
"权治政治"的思想不同于"政治权力"的思想，只有在人的强力性和权力现象的基础上信仰强力的天然合理性，在价值上追求权治政治的，才是权治政治的思想。如在古希腊的智者学派中，有的智者把所谓的"自然"（或者人的本性）等同于弱肉强食的自然法则，强权即公理。9古罗马的波利比认为，人类最初和禽兽一样合聚在一起。这时，权力的限度完全由体力大小决定，体力强大和有勇气的人自然地统率着体力弱小和胆怯的人，这种权力是专制主义的。后来随着家庭观念的形成和社会关系的发展，人们便产生了拥戴君主的心理和义务观念，从而导致君主制的产生。君主为了保护其地位便凭借暴力，这就变成暴君政体。10 布丹从家庭的父权中引伸出国家的主权，并认为，国家象家庭一样，依靠权力中心，才能运行不殆。这个权力中心或者是一个人，或者是一个集团，他们必须握有至高无上的权力，这个权力就是国家主权，父亲在家庭中的绝对的支配地位和支配性权力，据此，他强调国家的形成过程主要是通过战争与征服而完成的，即他强调国家中的暴力的一面。11斯宾诺莎也主张"强权政治论"，他认为，人的自然权利的大小和他的力量有关，人有多大的力量就能满足多大的欲望，也就有多大的权利。即权力就是权利，或曰"强权就是公理"、"力之所及理之所致"。每个人有一定的权力来寻求他的个人利益，这些权力就是人的自然权利。即使通过社会契约建立的文明社会的国家，也"必须借助人类的恐惧之心管理社会"。霍布斯认为，"人的权势普遍讲来就是一个人取得某种未来具体利益的现有手段"。因为人的"永无休止的权势欲"，人与人之间必然为生存而相互争斗，彼此争斗实际上已经成为人的天性。据此，他所建构的国家也是"伟大的利维坦（leviathan）的诞生"12。尼采在"强力意志"（权力意志）基础上对"超人"和"强权政治"的论述，更是明确地认为，权力意志是万物的起源，是在自然界和人类社会中发生作用的唯一动力，世界就是强者和弱者较量权力的斗争，世界上万事万物都是各种能力和各种意志争权夺势的结果，强者永远靠牺牲、镇压、兼并弱者而生存，因此，权力意志是"弃弱就强"，少数强者应支配和统治多数弱者，而弱者理应俯首听命于强者，这是生命意志的自然规律。如此等等，在这种权治政治或强权政治思想基础的建立的政治体系，就是权治政治制度。
2．弱肉强食是权治政治的基本特性
综观权治政治的观念，可以说，权治政治观就是强力的政治观，在他们看来，权力至上的权治政治，其本质特性就是强力性，这种强力对于人类政治具有天然的合理性，弱肉强食是人类政治生活的普遍准则。这种强力性，可以从权治政治信奉者的思想中看出来。
（1）人的强力本性源于动物的强力本能。强力特性不是人所独有的，恰好相反，动物群体生活的方式就是"弱肉强食"，动物群体依靠体力的强弱决定在群体中的地位和生存关系。动物暴力性在人类身上的遗留就是人的动物本性即强力性。托马斯?莫尔说："战争是唯一适宜于野兽的活动，然而任何一种野兽都不像人那样频繁地进行战争。"13"马基雅维利曾经指出，解决人与人之间的冲突有两种途径，一是法律，二是暴力。前者是合乎人性的方法，后者则是兽性的体现。但是，马基雅维利认为，在人的身上兽性的成分太多，因此，君主要获得并维持自己的统治，便不能不同时具备狐狸的智慧和狮子的勇敢。"14可见，马基雅维利肯定了暴力是人的动物本性，而且他更相信暴力的社会作用，把秩序更多地寄托于政治上的强力与权谋。因此，权治政治观不仅相信动物的暴力性或强力本能以及人的权力特性，更在于他们相信暴力或权力作为人类政治生活准则的天然合理性，推崇权力至上的政治。
对于动物的暴力性或强力本能，以及动物群体内"强力政治"的情况，动物学家认为，动物的等级行为实际上就是动物群体社会关系的表现，是社会、政治地位确立的基本方式。动物的攻击性即强力特性是确立动物"政治统治"地位的方式。"在对欧洲大陆的猴子进行研究之后，人类学家伍德·沃什伯恩和精神病学家戴维·汉伯格一致认为，在同一群猴子中，攻击性在进食、繁殖及确定统治地位方面都起重要的作用。一个群体里最健壮、最富有攻击性的雄性，最初通过显示其攻击性夺得统治地位。"根据动物心理学家伯尼·莱博尤夫的研究，"每年交配季节到来之前，一对对雄象海豹互相拉开架势为争夺统治地位而凶猛地血战一场。最强壮、最富有攻击性和最敏捷的雄性象海豹，在同伴中不仅居第一号统治地位，而且是头号'交配者'。"15
人虽然是具有人性的高等动物，但人依然是动物，人是从动物进化而来，在进化过程中，人"继承"了动物的强力性或强力基因，而且这种兽性是不可能完全消除的（恩格斯在这方面有论述）。由此也可以说，人与其他动物一样，都具有强力本性，必然以强力为中轴而过政治生活。这就是权治政治观的逻辑。美国社会心理学家埃利奥特·阿伦森，在《社会性动物》一书中，肯定了人类具有攻击性。他说，"从广义的范围看，人类已显示出自己是一种特别具有攻击性的物种。"所谓攻击性行为，是指"旨在导致他人身体上或心理上的痛苦的有意识行为。"16阿伦森最后说，"我们可以总结出，虽然攻击的本能成分确实存在于人类身上，但是攻击并不完全是由本能所致。许多例子清楚地表明，环境和社会事件能够导致攻击性行为。更重要的是，我们知道，在人类身上，这种攻击性行为可以被环境和社会因素所改变。简而言之，攻击性行为是可能被减少的。"17人的暴力攻击既源于本能（内因），但又需要外因的作用。人承继了动物的强力本能，但人类却发展的强力能力，人类越进化，人类的强力特性往往比动物表现更明显，强力能力也比动物更为强大。
（2）权治政治的强力性本源于人的强力本性。根据权治政治观，权力性是人的本质属性，人的政治性就是人的权力（强力）特性，权治政治就是人的强力本性的逻辑生成和现实表现。马克思指出，"马基雅维利、康帕内拉等都已经用人的眼光来观察国家了，他们都是从理性和经验中而不是从神学中引出国家的自然规律。"18不过，马基雅维利的"人"是权力人，具有强力本性的人。这种"权力人"的"人性分析模式"肯定，"人是权力的动物。人类社会无不贯穿着权力关系"，19"追求权力是人类的本性之一"，20而且，政治是强者（主体）强制、征服弱者（客体），弱者服从强者而形成的政治统治。因此，强力生成的政治，就是强力本位或权力至上的政治。强力政治论者在看到人所具有的动物性强力本能的同时，崇尚强力，认为强力是人类社会政治生成的当然方式与路径，强调用强力来调整人类社会政治关系。从这里可以看到强力政治生成论者与规则政治生成论者的根本区别。强力人政治本体论的主要代表有君权神授论和父权论者如菲尔麦、暴力论者如杜林、强力意志论者如尼采和上述的冲突论者等。如狄骥所说，"在人类的一切大小社会中，我们如看到一个人或一部分人具有强加于他人的一种强制权力，我们就应当说已有一种政治权力，一个国家存在了。"21具体地说，政治国家是社会"自然分化"的产物，因为，社会的事实是，一部分社会成员可以用物质的强制手段把自己的意志强加于其他的社会成员。发号施令的人便是统治者，而那些成为他们发号施令的对象并被迫服从一种强制权力的人就是被统治者。这种统治与被统治的分化就形成了政治权力。任何国家都是由强制权力构成的，只要证明某个共同体内存在一种强制的权力，就可以说已经有政治国家了。斯宾塞甚至把存在于生物界的生存竞争直接搬到了人类社会，他根据生存竞争原则，认为"生存竞争、适者生存"不仅在生物界，而且在人类社会中也起支配作用，同时，他把优胜劣汰、弱肉强食说成是进化的一条规律，他强调按照社会进化论即社会达尔文主义的观点，他甚至主张对所谓无适应能力的人进行残酷的镇压乃至战争，这是实现社会"自然选择"的最好手段。
（3）政治应该是一种强力现象或权力活动。一般而论，"权治政治"学者都有意无意地认为，人类为了协调生存利益的矛盾与冲突，就自然或本能地想到"权力"，并通过权力构建社会关系和社会秩序，过社会和政治生活。因此可以说，在"权治政治"学者那里，"权力欲"是人的自然天性或本能欲望，有学人说，"什么使人与人相互'关联'呢？除了天然的血缘和地缘之外，组成'社会'的基本纽带是'权力'（power），权力左右人与人之间的关系。换言之，权力是社会的核心"，并且，"权力源于社会，作用于社会，构成人类社会的基本纽带。"22因此，"由权力来连接社会是天然和永恒的。没有权力就没有社会，没有社会也就无所谓权力"，"凡群体生活的动物都构成社会，也都受权力关系的制约。"23由于"无政府的社会必然是弱肉强食的社会，是受丛林法则支配的社会。政府是人类阐明的曙光。在一定的地理和人群范围内建立政府乃是人类文明的第一步。最初的人类文明意味着人们把使用暴力的权利转让给了政府，只有政府才能行使暴力。"24正是如此，政治国家在本质上就是暴力，而非对暴力的规范或消除，另有学人说，"所以，从本质上说，国家不是以和平的形式消除暴力而是用暴力的形式消除暴力的一种政治组织形式。对于国家来说，它是依靠暴力来维持的一种政治组织，它的产生所真正体现的是利用暴力对暴力实行垄断；而就此而论，国家是借助和平的方式消除暴力的手段这一论点，就只不过是社会契约论者虚幻的想像罢了。"25
3．法治政治则是法律主治的政治26
简单地说，"法治政治"可以理解为法治下的政治或奉行法律至上的政治。具体而言，所谓法治政治，就是通过法律规则的选择与运用以建立社会秩序，分配社会利益的公共治理活动。正如布坎南所说，"从某种意义上讲，整个的社会相互作用的全部过程，包括经济是当然具有'政治性的'，因为所有的行为都被包围着它的法律所制约，而法律本身又必须在政治行为中找到最终起源，或至少受到基本的强制力量的支持。......或许可以预料的是，政治和法律之间划分的界线是难以维系的，不论理论上还是在实践上都是如此。"27根据这种"法治政治"观念，法与政治具有内在的相关性，法（律）是一种社会规则性现象，是人类社会交往和社会活动的行为规范，而政治是一种社会规则性活动，是选择和运用法律规则的活动。法治政治具有规则性，法治政治是以法律规则为本位的政治。同时，法治政治还内含了人本性。即是说，法治政治的规则性也就是法治政治的人本性，法治政治通过对规则性的确认与张扬，也就是对人的政治本性和人的政治主体性的肯定和推崇。因此，法治政治提供了政治人本性实现的平台。法治政治所体现的"以人为本"，具体表现为对自由、民主、人权、平等和公正等人的政治主体价值和主体利益的追求。
4．法治政治是对政治的强力性和权治政治的否定
法治政治观对人的规则性和政治的法律规则性的倡导，实际上就是对政治的强力性和权治政治的否定。
仔细观察，在西方政治文化中，"权治政治"和"法治政治"是相互对立的两种政治思维方式和两种政治治理形式。法治政治学者之所以认为人类需要法治政治，就是为了消除强力政治或权治政治给人类带来的痛苦。因此，法治政治的对立面是权治政治，而不是人治。或者说，人治政治与权治政治，实际上就是以权力和权力的拥有者为本位的政治治理方式，其表现形式是"人治政治"，但其实质则是"权治政治"。因此，法治政治在政治模式上是反对权治政治的。如果说强力是一种政治，那么这种政治是动物的政治，是兽性政治，而非人的政治，与此相反，人的政治应该是符合人性的规则政治。在古希腊人看来，"人的本质是理性的，人与人之间可以通过讨论来达成一致与同意，威压与暴力都不可能导致合理的政治，"28即强力或暴力，不能成为政治生活方式，因此，"奴役状态，就是非自由状态，在这种状态中，人无法展示其自由的本质，这是一种强制状态，是一种非政治状态。"在希腊人看来，"言说以及在言说中体现出来的人的理性，是人区别于动物的本质特征，也是希腊人区别于野蛮人的本质特征。'人'的交往，以言而不以力。政治是自由人的活动，它的本质在于以言作为本质的活动方式，而不是暴力。言说的方式在城邦政治中体现为广场上的演说、法庭中的论辩、会饮时的明智的对话、投票、竞技和悲剧竞赛等这样一些以公共规则为规范的竞说、竞赛等活动。在这些活动中，人体现了他的自由。政治就是让人展现其自由本质的领域。"29可见，人的理性本质，在于人根据"公共规则"而活动，并以此展现其自由本质。因此，城邦政治就是实现人的理性的规则性活动。由此也奠定了西方法治政治的反强权、反暴政、反权治政治的文化传统。近代启蒙思想家基于自然法和契约论，更是坚定的法治政治论者并以此反对权治政治。洛克认为，通过赤裸裸的暴力建立的政权与国家的本质是相对立的。因此，只有在人民自由表达意志的基础上，通过契约和协议建立的政权才是合法的政权。30卢梭提出，政治的形成不能源于强力而是人们的约定，他说，"既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础。"31
当然，法治政治对权治政治的否定，并不意味着法治政治就忽视或否定权力的存在及其在政治中的作用，而是否定其作为政治现象对于以人为本的合法性、合理性。对于权力，法治政治的基本态度是反对作为政治模式的"权治政治"，同时，利用权力的功能，但这并不意味着相信权力和权力拥有者，更谈不上崇拜或迷恋。因此，在法治政治下，强调对权力进行分解，并且对权力及其拥有者进行双重制约，一是以权制权。二是依法制权，即法治政治强调权力配置和权力运行的规则性，主张依法制约政治权力、政治权威，推行法治国家和法治政府，在权力与法律规则发生矛盾冲突时，强调法律规则的至上性。
法治政治之所以既要利用权力又要制约权力，是因为，法治政治学者也相信，人是自然属性（动物性）与社会属性（人类性）的统一体，人具有兽性（动物性）即强力本能与人性即规则理性双重性。但同时又认为，人类文明的发展趋势就是法治政治（规则本位的政治）不断抵制和战胜权治政治（权力本位的政治）的过程。法治政治首先是承认人的强力性并授予政治机关进行合法地利用。可以说，"在一定的地理和人群范围内建立政府乃是人类文明的第一步。最初的人类文明意味着人们把使用暴力的权利转让给了政府，只有政府才能行使暴力。"32而在法治政治下，权力必然是具有合法性的影响力即权威。这种"权威产生于规则（或产生于统治rule）。一个官方机构有权威，是因为它由一系列规则构成，而且这些规则使它的权力具体化。一个官方地位有权威，是因为它按规则占据了这个位置。"33因此，有学者认为，"法治的根本问题，在我看来，就是对公共（政治）权力的限制或者控制。这里的要害不是否认权力，权力始终是西方政治法律思想的最重要因素之一，而是承认权力，但是运用法律限制权力。"34因此，法治政治是一种"限权政治"。
二、权治政治是中国的政治文化传统
在中国，一般都将"人治"与"法治"作为一对概念来看待和使用，即认为法治是相对于人治而言的，法治存在的理由是为了消除人治，35而且，认为中西方政治文化的差别就是"人治"与"法治"的差别。但实际上，这只是形式上的表现。如上所述，法治政治与权治政治是相互对立的，因此，从实质上来看，中西方政治文化之间应该是"权治政治"与"法治政治"的差别，因为，"'人治国家'中的'人'并不是指民众意义上的'人'，而是拥有国家权力的人。人治国家实际上是在没有法律约束下的'权治国家'。"36 权治政治作为一种文化观念在我国的存在，可以从三个方面追述其原因。（1）中国古典政治思想的主流是王权主义的权治政治观。在我国，自古形成的血族政治和权治政治的传统根深蒂固，封建政治文化，在本质上是"官"本位文化，也就是"权"本位的文化。这是权治政治存在的文化根源。（2）从前苏联所引入的"列宁化"的马克思主义政治思想，被片面的或僵化的理解为阶级的、国家和革命的政治观，将马克思主义简单地等同于阶级斗争和暴力革命的理论。这是权治政治存在的思想根源。（3）由于新中国是通过武装斗争和暴力夺权而建立的，这种革命时期的阶级斗争与暴力革命的成功经验的延续，就成了权治政治存在的实践根源。
正因为如此，我国的一些政治学者至今仍然有意无意地坚持和倡导权治政治观，如有人对权治政治作了如下的具有代表性的表述，他说，"从政治与政治权力的关系来看，政治具有一种特殊的权力本质。政治状态与非政治状态的根本区别在于:政治状态建立起了一种普遍的、正规的、用来对社会进行组织管理、调节控制的政治组织与设施──公共权力，而非政治状态则完全没有这样的政治组织。政治状态愈是成熟，公共权力便愈是发达，国家是最发达的公共权力，因而国家社会是最成熟的政治社会。公共权力不仅是政治状态与自然状态的根本区别之所在，而且是政治社会全部政治生活的核心。"37可以说，"权力是社会生活的普遍法则。权力是一种最普遍的社会现象，而且是一切形式的意志统一，社会结合、社会协作，社会的组织、管理等等社会事务的根本动因。正如物理现象背后总是隐藏着'力'的作用，总有某个'动力'一样，社会现象的背后也总隐藏着权力的作用。"因此，"在政治世界中，离开了政治权力，简直就无政治可言。因为政治是依靠公共权力对社会进行组织管理、调节控制的社会生活领域。不研究权力，不把握权力的实质，不了解权力运作的基本方式和基本规律，不了解政治世界最基本的权力关系，就不可能有科学的政治学。"38
与这种权治政治观相共存的是在我国现今的政治社会存在的权治政治现象。如普遍存在的权力崇拜或强力崇拜；社会暴力行为的延展；社会关系的权力等级制；权本位的社会利益分配方式；权法关系上的权力至上；权力寻租与金权政治；经济领域的"仕场经济"；文化领域的"权力决定真理"；体育领域的"暴力足球"等等。在当下的中国社会，权治政治观与权治政治行为互为因果，如果不作出理性的对策，是有走向霍布斯式的"人与人战争"的自然状态或者动物式"弱肉强食"生存状态的危险的，果真如此，那么，根本就不可能有什么法治与宪政。要避免这种权治政治的危险，可以说，法治政治与宪法政治是有效的政治药方，而且，从权治政治向法治政治的政治转型，正是现今中国走向宪政文明的必由之路。
三、从权治政治向法治政治转型的中国之路
如果从推动政治发展的动力机制和发展重心来看，中国的政治发展经过了"暴力革命主导型政治发展"时期和"体制改革主导型政治发展"时期，现在正进入"制度建设主导型政治发展"时期。因此，以制度创新为导向的政治制度文明的建设反映了中国政治发展重心的战略转移，它实际上也是中国走向宪政文明，实现从权治政治向法治政治文化转型的基本路径。
所谓"暴力革命主导型政治发展"，就是强调通过政治革命包括暴力革命、武装斗争推翻旧的政治结构，推动政治发展的方式。这种政治发展方式崇尚"枪杆子里面出政权"，主要通过明确敌友的阶级斗争、大规模发动群众的群众运动、你死我活的暴力革命等形式展开政治变革活动。这个时期着重争夺国家政权并"打碎旧的国家机器"和政治制度。因此，健全的制度、规则和法治在这个时期的不适合的。所谓"体制改革主导型政治发展"，则是用局部的、渐进的改革（或改良）的手段破除旧的体制、制度机制，以谋求政治发展的方式。改革对于政治制度、政治体制和政治机制应该是"破旧立新"的过程，它可以是法治的形式，也可以是通过人治和政策以及群众自主实践的形式。所谓"制度建设主导型政治发展"，则是在已有的政治体系下，为了更好地进行政治治理而着重于新的制度建设，并通过制度创新形成新的秩序，以调整新的、多元化的利益关系。为此，就要强调法治国家和宪政建设，推行民主政治的法律化、制度化、程序化，建设政治文明。当然，这三个发展时期的划分不是绝对的，只具有相对的意义。政治发展的三个时期都在一定程度上涉及到制度问题，只不过各个时期的目标、任务和手段的侧重点有所不同，才出现前后相继的三个发展阶段。
中国历代政权的变更都是通过大规模的农民起义和暴力革命实现的。近现代的中国史实际上就是一部革命史。中国共产党在列宁的"阶级政治"理论和"暴力革命"思想指导下，在"俄国十月革命"的影响下，经过长期的革命建立了新中国，推动了中国政治形态的发展。然而，在建立的新政权后，中国共产党仍长期坚持抓革命促发展的思想，结果导致了"文化大革命"。
基于历史的教训，中国进入了体制改革时期。在政治改革方面，政治领导人已经认识到制度的重要性，制定、修改了新宪法，提出了民主与法制建设的要求，进行了行政体制和政府机构以及干部人事制度等具有制度的改革。但改革在实际上往往偏重于"破旧"，即主要致力于改变与计划经济体制相适应的高度集权的政治行政体制。不过，也就是在这个过程中，开始萌生了中国制度建设的思想。邓小平在总结"文化大革命"的历史教训中肯定了制度对于政治生活所具有的全面性、决定性的意义，认为"领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。"39这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，因此，必须引起全党的高度重视。他还认为，"党和国家的领导制度以及其他制度需要改革的很多。""如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。"40所以，要"从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。"41从邓小平以制度视角观察、分析社会政治生活来看，可以说"他的政治理论是一种政治制度理论，其政治哲学也是一种政治制度哲学。"42在这种政治制度哲学指导下，提出了民主和法制建设的政治发展任务。特别是中共"十五大"提出"依法治国"的政治方略，要求将"发展民主同健全法制紧密结合"，"逐步实现社会主义民主的制度化、法律化"。这标志着中国开始进入"制度建设主导型政治发展"的新时期。之后。江泽民也多次强调"制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性"，因此，建设社会主义政治文明，"要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。"43中共"十六大"将"政治建设"与"政治体制改革"并列起来，这表明，党不仅要改革僵化的、不合时宜的政治体制，而且，要着手进行新的政治体制和制度的建设。这是中国政治发展重心从"破旧"转到"立新"的表现，这也是我国政治文明建设的一大进步。44
中国政治文明建设的制度取向，不仅是中国政治发展进程的必然趋势，也是中国社会的迫切需要。经济体制的改革和市场经济的运行，要求一套法律制度的保障；民主政治建设必须法律化、制度化；中国作为wto的成员国，必须搞法治、遵守规则；新的多元化利益关系的调整与和谐社会的构建，需要新规则体系；腐败问题的预防和处置的更权威、有效的措施还是法治和制度；中国公民的权利意识日渐提高，法治观念日渐增强，等等。这些因素都强烈地呼唤中国社会生活的法律化、制度化和规范化。
而且，更为重要的是作为执政党的中国共产党，在新的政治纲领中也明确地提出了政党政治基础转变的现实需要和执政方式转变的迫切要求，这对于中国进入"制度建设主导型政治发展"的新时期具有直接的、决定性意义。首先，中国共产党已经从"阶级性政党"转变成"人民性政党"。中共"十六大"报告提出，要"通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，始终是中国特色社会主义事业的领导核心，始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益"。因此，中国共产党不仅是阶级性政党，更是人民性政党。其次，中国共产党已经从"革命性政党"转变为"执政性政党"。中共"十六大"报告指出，"我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。"于是，提出了"改革和完善党的领导方式和执政方式"的要求，要把制度建设贯穿在加强和改进党的建设的整个工作中，因为，"制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。"而且，中共"十六大"顺利完成了新老交替，推进了权力更迭的制度化水平，也开始了通过制度化的方式依法执政的政治实践，如2004年的修宪对中国政治的宪政化就有重要意义。
虽然如此，也还不能说中国已经实现了从权治政治向法治政治的政治文化转型，实际上，这只能说仅仅是一种开始。要真正摒弃权治政治，走向法治政治与宪法政治，还必须沿着此路径作更多的努力，推进宪政理念创新和政治制度的建设，如（1）树立法治政治与宪法政治的政治文化。从根本上抛弃权治政治的"权力至上"观念与"弱肉强食"的行为方式，确立法治政治的"法律主治"的观念与"公平分利"的行为方式。保障宪法的权威性和宪政的神圣性，完善宪法实施保障制度，增强人们的宪法和宪政意识。（2）在坚持中国共产党执政和人民代表大会制度的前提下推行"两院制人大体制"。这有助于实现执政党领导方式和执政方式的转变，实现"政治法治化"，即实现执政理念、体制和方式的转变，使中国共产党真正能够在法治政治和宪法政治下依法执政与依法治国。同时，这也有助于重新构建规范政治权力的宪政制度，健全对政治权力运行的监督和制约机制。（3）构建宪政意义上的中国公务员制度。在现有《国家公务员法》的基础上，从宪政的视角改进公务员的角色定位，健全公务员制度的政治功能与机制，强化公务员的权利保障与责任追究机制，划分公务员的职责类型，确立业务类公务员的利益中立制度等。（4）确立"政治法"的法律部门，加强政治法律体系建设。一般而言，"政治法"包括政治主体法、政治关系法、政治行为法和政治程序法。45其中，政治法中最根本的就是宪法，宪法政治是以宪法为最根本行为规则的法治政治。按照詹宁斯的说法，作为"政治法"的"宪法所意指的是规定政府的主要机构的组成、权力和运作方式的规则以及政府机构与公民之间关系的一般原则的文件。"46可见，宪法是首要的政治法，在宪法之外还包括其它规范政治关系的法律。在中国，要推进法治政治和宪法政治，首先就有必要将"政治法"作为一个相对独立的法律部门，进行理论研究与制度建设。同时，需要建立健全限制政治权力，保障个人权利的政治法律体系。并且，还要就政治主体、政治关系、政治行为和政治程序等方面制定或完善相应的法律规范。特别是《政党法》、《执政法》、《新闻法》以及规范行政行为、政务信息公开和公民政治参与等方面的法律规范，有很多需要制订或完善。（5）健全公民利益博弈的政治协调机制。在社会利益关系的协调方面，中国走过了"政治主导型利益博弈"和"政治参与型利益博弈"阶段，现在需要实行"政治协调型利益博弈"的政治机制，以此推进人权与公民权利的切实保障和真实实现。这也是适应社会和谐所需要的政治建设工作。
注释：
1 〔美〕肯尼思?w?汤普森编：《宪法的政治理论》，生活?读书?新知三联书店1997年版，"导言"第1页。
2 张庆福著：《宪法与宪政》，中国检察出版社1994年版，第286页。
3 李龙等著：《宪法学基本范畴论》，载《中国法学》1996年第6期。
4 李步云著：《走向法治》，湖南人民出版社1998年版，第2页。
5 〔澳〕布伦南、〔美〕布坎南著：《宪政经济学》（《征税权--财政宪法的分析基础》），中国社会科学出版社2004年版，第3页。
6 引自盛洪著《布坎南〈宪政经济学〉中文版序》，《南方周末》2003年11月13日《阅读版》。
7 乔?萨托利著：《民主新论》，东方出版社1993年版，第41-42页。
8 张桂林著：《西方政治哲学--从古希腊到当代》，中国政法大学出版社1999年版，第87页。
9 唐士其著：《西方政治思想史》，北京大学出版社2002年版，第54页。
10 徐大同主编：《西方政治思想史》，天津人民出版社1985年出版，第66页。
11 唐士其著：《西方政治思想史》，北京大学出版社2002年版，第190页。
12 霍布斯著：《利维坦》商务印书馆1985年版，第62、132页。
13 托马斯?莫尔著：《乌托邦》。商务印书馆1982年版，第16页。
14 唐士其著：《西方政治思想史》，北京大学出版社2002年版，第181页。
15 埃利奥特·阿伦森著：《社会性动物》，新华出版社2002年版，第259页。
16 同上，第252、253页。
17 同上，第258-259页。
18 《马克思恩格斯全集》，第1卷，第128页。
19 吕元礼等著：《权力与个性》，江西人民出版社1999年版，第181页。
20 黎鸣著：《中国人性分析报告》，中国社会出版社2003年版，第40页。
21 狄骥著：《宪法论》（第1卷），商务印书馆1959年版，第469页。
22 潘维著：《法治与"民主迷信"--一个法治主义者眼中的中国现代化和世界秩序》，香港社会科学出版社有限公司2003年版，第347页
23 同上，第348页。
24 同上，第349页。
25 欧阳英著：《论"主导力量"在国家起源中的地位和作用--兼评历史上有关国家起源学说》，《对话中的政治哲学》，人民出版社2004年版，第34页。
26 对于法治政治及其规则性等方面的详细论述，可以参见刘俊祥著《法治政治与规则政治》，《武汉大学学报》（人文科学版），2004年第4期。
27 〔美〕布坎南等著：《原则政治，而非利益政治--通向非歧视性民主》，社会科学文献出版社2004年版，第10-11页。
28 浦兴祖等：《西方政治学说史》，复旦大学出版社1999年版，第41页
29 同上，第38页。
30 马啸原著：《西方政治思想史纲》，高等教育出版社1997年版，第367页。
31 卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第14页。
32 潘维著：《法治与"民主迷信"--一个法治主义者眼中的中国现代化和世界秩序》，香港社会科学出版社有限公司2003年版，第349页。
33 李小兵著：《当代西方政治哲学主流》，中共中央党校出版社2001年，第207页。
34 吴玉章著：《法治的层次》，清华大学出版社2002年版，第4-5页。
35 20世纪80年代前期，中国学者在"人治"与"法治"的论争时，也曾提到"法大还是权大"的问题。但遗憾的是没有把讨论继续深入下去。如果我们透过现象追寻本质，从"人治"与"法治"分歧必然要进到"权治"与"法治"论争，并逻辑地转为"权治政治"与"法治政治"的讨论。
36 卓泽渊著：《法治国家论》，中国方正出版社2001年版，第15页
37 罗予超著：《政治哲学论纲》，《湖南师范大学社会科学学报》，2001年第6期，第41页。
38 同上，第42页。
39 《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1983年版，第333页。
40 同上，第322、333页。
41 同上，第336页。
42 杨百成著：《邓小平视野中的制度问题--一种社会政治分析框架》，《邓小平理论》，2001年第5期，第35页
43 参见江泽民在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上的讲话和中共"十六大"报告。
44 中共"十六大"提出政治文明建设，表明"中国开始准备接受在国际社会具有普遍性治理的模式，因为文明是普适的。胡锦涛总书记的讲话更加认识到国家靠人治不行了，靠偶然性、力量对比关系来治理不行了，要把国家治理纳入制度框架。"参见《南方周末》2003年3月13日的专家访谈《宪政之路：从尊重宪法开始》。
45 参见李元书主编《政治发展导论》，商务印书馆2001年版，第161-162页。
46 [英]w?lnor?詹宁斯著：《法与宪法》，生活?读书?新知三联书店1997年版，第24页。
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