对起草《城市管理法》的几点建议

                              对起草《城市管理法》的几点建议         

从国家的层面出台《城市管理法》是社会各界一直所期盼的，其对理顺城市管理体制机制、规范执法行为必将起到巨大地推动作用；并且，2015年中共中央国务院又出台了推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见，为起草《城市管理法》提供了政策依据和框架指导，实践中各地的有益的探索也为出台《城市管理法》积累了宝贵的经验，可以说，出台《城市管理法》的时机不仅成熟，也是势在必行。    按照一般的法律的模式，《城市管理法》的框架大体可以分为管理体制、具体管理内容、法律责任三个部分，即“谁来管和管什么、怎么管、法律后果”三部分，其中重点应当包括管理体制、具体的管理内容、综合执法等。笔者现就《城市管理法》的框架及其主要内容的设定提出如下建议。       

一、关于管理体制管理体制主要包括城市管理的职能范围、管理主体和职责分工等几个方面。     

（一）关于城市管理的职能范围。城市管理的职能范围，即城市管理都管些什么。从理论上讲，“城市管理”一词范围很广，包括多结构、多层次、多要素，涉及城市规划、建设、市政、公用事业、市容、环卫、交通、环境保护、工商、食品卫生、水利、教育、国土、文化、旅游、民政、应急管理等等多个部门和领域，用一部法来规范这么多的领域显然是不可能的。    关于这个问题，我们认为，应当立足于以下三个方面进行考虑：一是立足于中共中央国务院的推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见，其中对城市管理的职能范围规定得非常清晰：“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。”这个规定非常具体、可行，并且，这是政策依据，法律从某种角度来讲也是党和国家意志的体现，《城市管理法》应当充分考虑、运用此指导意见的内容。二是要立足于城市建设与管理领域的职能。城市建设与管理在地方一般涉及城建、房产市政、公用事业、城管、环卫、园林绿化等部门，其职能涵盖了城市管理的最基本的范畴，确定城市管理法的管理范围时应当着重参照上述范围。三是立足于城市管理的实践，近年来各地对城市管理工作进行了大量的、有益的探索，应当汲取他们管理城市的好的经验和做法，注重将实践中能管好的、能管了的列为城市管理的职能范围。    综上所述，我们认为，城市管理的责任主要应当包括城市范围内的市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理、公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等八个方面。       

（二）关于管理主体。首先，要明确地方人民政府的主体责任；其次，要专门设立城市管理部门，对城市管理的基本职能进行统一管理，这点是毋庸置疑的；再次，要规定“一家主管，多家配合”，即其他有城市管理职能的部门各司其职，共同做好城市管理工作；最后，要建立跨部门跨领域的议事协调机构，如城市管理委员会，由城市的主要领导兼任主任，便于形成协调、联动的工作机制。    另外，中共中央国务院的推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见中规定“有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制”，而后相继出台的深化党和国家机构改革方案中将住房和城乡建设部的城乡规划管理职责划入自然资源部，所以，我们认为，在有条件的市、县推行管理机构综合设置，可以将建设和管理合为一体，以提高管理效能，在城市管理法中可以明确“有条件的市和县应当建立建设、管理一体化的行政管理体制”。   

（三）关于职责分工。职责分工需要明确两个问题：一是城市管理部门都管些什么，二是横向与纵向的分工。    需要说明的是，城市管理的职能范围和城市管理部门的职能范围并不是一个概念，上面讲城市管理的八个方面是城市管理的职能范围而不是城市管理部门的职能范围。我们认为，中共中央国务院的推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见中也暗含了对城市管理部门的职能范围的界定：“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。”按照这样的规定，其中有的内容，如市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理完全属于城市管理中最基本的内容，应当由城市管理部门统一管理；而剩下的五项中与城市管理最基本的内容关系不是特别密切，特别是环境保护管理、交通管理的工作与相应的行业主管部门关系更密切一些，所以，这五个部分由哪个部门进行管理可以不作一刀切，交给地方人民政府自行确定，具体可以由省级人民政府自行确定，以保证更大范围内管理权的相对一致，便于统一协调、指导。    关于职责分工。横向的城市管理部门与其他部门之间的分工比较容易，如前所述，最基本的职能由城市管理部门管理，其他职能由其他部门按照相应的法律法规各司其职进行管理。关于纵向的、层级分工，我们认为，国家和省级城市管理部门应当主要负责指导、协调、监督、考评，而具体的管理工作应当交由市级以下地方人民政府及其城市管理部门。其中，在城市管理方面，考虑到实际情况的复杂性，市级以下分工可以交由市级人民政府自行确定；而在执法体制方面，可以按照指导意见的要求，在设区的市推行市或区一级执法，区县级城市管理部门可以向街道、乡镇派驻执法机构。       

 二、关于城市管理的内容    如前所述，城市管理的职能范围主要包括市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理、公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等八个方面，城市管理法应当就以上内容分章节予以规定。我们认为，设计城市管理法的内容时要注意以下三点：一是要注意系统性。城市管理法所涉及的内容纷繁复杂，城市管理法要对其多个领域、多个层次、多个环节进行规定，并且所涉及到的法律法规也多达几十部，需要对其衔接、整合，这些都决定了制定这部法律的要从整体、宏观上进行把握，注重其系统性；二是要注意原则性。即这部法律规范的内容要多点原则性的规定，给地方立法留出一定空间，给各地对城市管理工作的探索留下一定的空间；三是要注意实践性。要把实践中各地探索的有益的经验、好的做法加以提炼，上升到法律，要把群众和管理部门所反映的、实践工作中迫切需要的、地方立法又无权规定的问题总结出来，加以规定。    其中需要列入的重点问题有：一是关于强制措施。城市管理工作中第一个主要的瓶颈是缺乏强制措施，例如，个体商贩如果不配合执法，拒不提供姓名，拒不配合做笔录和签字，那么城市管理人员就毫无办法，因为法律没有赋予城市管理执法人员对当事人的人身的强制措施，整个处罚程序就不能进行下去，就无法完成行政处罚：再如，如果在自家院子里或房顶搭建违法建筑，如果当事人不开门就无法进去拆除，因为法律没有赋予城市管理执法人员的强制进入当事人住宅的权力。甚至，虽然法律赋予了城市管理人员可以进入当事人的经营场所，但是，如果当事人不配合，例如锁门，城市管理人员就无法进入进行检查，而法律并没有赋予城市管理执法人员的强制进人的权力。所以实践中，当事人配合则能完成处罚，如果不配合，则处罚很难进行下去。行政处罚程序不能合法有效地完成，自然谈不上强制执行，因为程序根本不完善也不能申请法院强制执行。城市管理执法人员为了完成上级交给的任务，有些时候迫不得已采取一些非正常的手段，所以导致了暴力事件的产生。虽然法律规定了执法人员可以有查封、扣押等强制手段，但试问如果当事人不让扣押怎么办？当事人撕封条怎么办？在刑法和治安处罚法中虽然有阻碍执法方面的处罚，但当事人的没有明显暴力的行为一般不会受到追究。没有后续的强制手段跟上，这两个措施很难落实。同样，在强制执行中也存在这个问题，例如，强制拆除违法建筑过程中，法律只规定了由执法部门强制拆除，但遇有当事人抵抗怎么办？可不可以强制排除、动用器械？法律没有规定，自然是不可以。可不可以找警察配合？法律没有赋予警察配合的义务，警察也不愿意配合，只能是暴力事件发生后再报警，但那个时候往往暴力事件已然发生，不良影响已经造成。如何破解这一难题，例如，赋予城市管理部门必要的人身强制手段，或是将城市管理部门划入警察序列，这些目前在我们国家的体制和法律框架内难以实行。所以，我们建议在城市管理法中要强化司法机关的配合，如建立城市管理法庭，加大对暴力抗法的打击力度、违建入刑，探索警察向城市管理部门派驻队伍、警察与城市管理部门领导交叉兼职警察与城市管理执法联勤联动等。二是关于城市管理人员的待遇和执法装备等问题始终没有得到解决。主要原因是法律上没有依据，建议在法律中明确将城市管理人员的待遇和执法装备的问题参照公安机关执行。三是法律规定强制执行程序过于长。如违法建设的诉讼期、公告期满后再强制执行，往往已经建成，甚至有的房屋已经卖出、入住，极难再强制执行，建议参照中华人民共和国强制法第五十条关于代履行的规定，将严重损害市容、占用公共空间、影响规划实施的违法建设纳人代履行程序，进行快速拆除。四是关于诚信系统的建立。诚信体系涉及到铁路、民航、法院以及各种审批机构等，光依靠地方政府和地方立法难以建立，所以建议在城市管理法中通过信用体系对城市管理中暴力抗法和拒不执行城市管理行政处罚的行为进行惩戒。       

三、关于综合执法的范围    按照中共中央国务院关于深人推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见，推行城市管理综合执法的范围为“1＋5”，即住房城乡建设领域的全部行政处罚权和环境保护管理、工商管理、交通管理水务管理、食品药品监管方面的行政处罚权，但没有做统一规定。其中，住房城乡建设领域的处罚权与前述的城市管理职能范围是紧密相关的、相互衔接的，而其他的四项属于跨领域、跨专业的，如果一刀切地纳入城市管理执法范围，则人为地割裂了其与本领域其他各环节（如审批、制订规范、日常维护与管理）的有机联系，并且，按照刚刚出台的深化党和国家机构改革方案，要整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合执法队伍，在这些领域也要推行综合执法。也就是说，在这些领域也都将建立自己的执法队伍，明确自己相应的执法权限，这便很大程度上能解决多头执法、执法扰民等问题，再将这几个领域的部分执法权限剥离出来交给城市管理部门已无太大必要。再有，城市管理部门也很难承受如此大量而又专业的工作。        

综上所述，我们建议，尽量保持管理范围与执法范围的一致性，在城市管理法中明确城市管理部门行使建设领域的全部行政处罚权，而其他领域，如环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等方面的执法权是否纳入不作一刀切的统一规定，具体由哪个部门行使交由省级人民政府确定，但应当报国务院批准或备案。