谈城市管理处罚案件中当事人的确定

                         谈城市管理行政处罚案件中当事人的确定       

在城市管理行政处罚案件中，当事人的确定是很重要的一环。如何确定当事人，法律并没有明确规定，也没有具体的标准，在一定程度上造成了理解上的混乱，类似的错误在具体的城市管理执法中经常发生。我们认为，准确地确定行政处罚案件中的当事人非常重要，具体需要注意两个环节：一是要准确地确定责任主体，二是要把责任主体按照规定进行分类，准确地填写到执法文书中，应当放到处罚当中去。   

 一、关于责任主体的确定。一般来说，实施违法行为的自然人比较容易确定，但是，行政违法责任的承担却不一定由这个自然人来承担，有可能由其所在的单位或雇主承担，涉及到类似民事责任的转承或代负问题，具体有以下几种情况。    一是雇佣、劳务法律关系。雇佣一般是指按照约定，个体工商户、农村承包经营户、合伙组织雇用的人员，利用雇佣人提供的条件，在雇佣人的指示、监督下，以自身的技能为雇佣人提供劳务，并由雇佣人支付报酬的行为。按照民事法律的规定，雇员从事雇佣活动的法律后果由雇佣人承担；按照最高人民法院关于民事诉讼法的司法解释，雇佣的人员在工作中造成他人损害的，其雇主是当事人。参照以上规定，雇工在工作中的行政违法行为责任应当由其雇主承担，如饭店的员工工作期间乱泼脏水、乱倒垃圾。    与雇佣关系相类似的还有劳务关系。劳务关系是指劳动者与用工者根据口头或书面约定，由劳动者向用工者提供一次性的或者是特定的劳动服务，用工者依约向劳动者支付劳务报酬的法律关系，与雇佣关系相比，劳务关系一般时间比较短或是一次性，只是提供劳务，一般技术要求也没有雇佣关系那样要求高，按照民事法律的规定，提供劳务一方的按约定的劳务行为的法律后果由接受劳务一方承担；按照侵权责任法规定，提供劳务一方因劳务造成他人损害的，由接受劳务一方承担侵权责任。参照上述规定，行政处罚案件中，劳动者在提供劳务过程中的行政违法行为应当由接受劳务者即用工者承担，如临时为用工者派发小广告的行为。   

二是承揽等法律关系。承揽，一般指一方为他方完成一定的工作，他方在验收后支付约定的报酬的民事法律行为。按照民事法律的规定，承揽人按约定行为的法律后果由定作人承担；按照最高人民法院关于民事诉讼法的司法解释，承揽关系中承揽人在完成工作过程中造成自身损害，或者导致第三人损害的，定作人不承担赔偿责任，但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任。可见，承揽行为具有一定程度上的独立性，参照上述规定，承揽人在承担活动过程中的独立实施的行政违法行为应当独立承担违法责任，例如，修车店店外修车，当然由修车店，而不是车主承担违法责任。但是，需要注意的是，承揽人的工作是按照定作人的意志完成的，承揽人的最终的工作成果是要交付给定作人的，最终的法律后果是应当由定作人承担的，如定作人向承揽人定作了一个车棚，安装交付后，承揽合同履行完毕，这个车棚并没有经过审批，属于违法的构筑物，此时，就应当将定作人作为违法建设车棚的责任主体，而不是当初的承揽人。   

与承揽关系相类似，还有其他许多类似的法律关系，如合同法中规定的运输、委托、建设工程合同，等等，都与承揽关系相类似，处理方法也相类似，例如，施工单位在施工场地不设围挡一般应由施工单位承担责任，运输公司的车辆沿街遗撒一般应由运输公司承担责任；而违法建筑就应当由建设单位承担法律责任，而不是由施工单位承担责任。    需要注意的是，雇佣关系和承揽关系是有区别的：雇佣关系中雇主与雇员之间的地位是不平等的，双方之间具有支配与服从的关系，受雇人需听从雇用人的安排，按其意志提供劳务，而承揽合同关系中双方当事人的地位是平等的，不存在支配与服从的关系，承揽人在完成工作中具有独立性：雇佣关系是种劳务活动的过程，雇工是持续性提供劳务，面承揽关系以交付劳动成果为目的，承揽人依据一定的专业技术，为定作人提供劳务，重在有形工作成果的完成，承揽人是一次性提供工作成果；雇佣关系中雇工在从事雇佣活动中遭受人身损害，或者导致第三人损害雇主应当承担赔偿责任，承揽人在完成工作过程中造成自身损害，或者导致第三人损害的，定作人不承担赔偿责任，但定作人对定作、指示或者选任有过失的应当承担相应的赔偿责任。这些都要在实践工作中注意加以区别。   

三是职务行为。职务行为通常是指工作人员行使职务的行为，是履行职责的活动，行为人往往是法人或其他组织的工作人员，具有职权性、时空性、身份性和目的性等特征。区分是个人行为还是职务行为，主要是看该行为人身份是否为该单位工作人员，该行为是否发生在工作期间和工作地点，是否与职务相关，发生的法律后果是否归属该单位，等等。按照侵权责任法规定，用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任；按照最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件的司法解释，法人或者其他组织的法定代表人、负责人以及工作人员，在执行职务中致人损害的，由该法人或者其他组织承担民事责任；按照民法总则的规定，执行法人或者非法人组织工作任务的人员，就其职权范围内的事项，以法人或者非法人组织的名义实施民事法律行为，对法人或者非法人组织发生效力。可见，在民事行为、侵权案件中，这些情况是由行为人所在单位承担责任，参照上述规定，在行政处罚案件中，类似情况也应当由违法行为人所在单位承担责任，在实践中绝大多数行政机关也是这样做的，例如，违法设置广告，我们就不能处罚具体的安装人员，而应处罚安装广告的法人或其他组织。类似的情况还有很多，如单位违法进行建设、施工单位现场不设围挡、单位擅自挖掘城市道路，等等，这些都应当以该单位为当事人。   

四是由违法行为人的年龄而产生的责任能力问题。在行政处罚法中规定，不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。对于上述情况，应当不予处罚或从轻减轻处罚，但有可能涉及到民事赔偿间题。按照侵权责任法规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任，所以类似的赔偿损失就应当由其监护人承担。   

上述的几种情况如何追究责任在现有的行政法律体系里都没有具体的规定，理论上研究的也不多，上述观点也只是参照了民事方面法律的有关规定，代表了目前普遍观点，之所以出现民事法律责任的代负或转承，是因为具体行为人的利益最终要归属于雇佣人或所在单位，其违法行为与工作有关，甚至有的违法行为就是单位或雇佣人的意志。但需要探讨的问题是，这样的归责原则用在行政处罚领域是否准确。很显然，只处罚具体实施违法行为的自然人是不正确的，在刑法中规定了实行“双罚”制，那么，可不可以参照刑法规定，行政处罚也实行“双罚”？即对违法行为人与雇佣人、所在单位等都实行处罚？行政法律与民事法律毕竟是不同的，民事法律对责任的追究与赔偿具有一定补偿性，而针对的也只是民事法律关系的相对的另一方，而行政法律责任的追究主要是因为违法行为具有侵犯公共利益和公共秩序的特征，从这一点来讲，行政法与刑法具有更多的相似性。在城市管理具体实践中，比如乱泼脏水、乱倒垃圾，这些都具有明显的违法性，就对实施违法行为的具体自然人进行处罚是完全符合法律要件的，类似这样的行为对所在饭店和具体行为人实施“双罚”从理论上是可以探讨的。但是，这样的“双罚”在行政法律体系中没有明确的规定，刑法虽然有规定，也是严格控制的，所以现实中还暂不宜参照刑法的规定；而在民事法律中虽然有关于连带责任的规定，但是在侵权责任法中规定：“法律规定承担连带责任的，被侵权人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任”，可见，法律对此是有严格要求，暂时也不宜参照这些规定。但是，我们认为，有的行政处罚案件中，如派发小广告，具体行为人不能指出、不愿指出，或者找不到受谁的雇用、指使，我们认为，仅处罚具体的行为人是完全可以的。并且，我们认为，在上述的几类案件中，对具体的违法的自然人即使不处罚也应当进行必要的批评教育。   

二、关于责任主体的归类。按照处罚法的规定，当事人分为公民、法人或者其他组织三类，具体的执法实践中就需要将这当事人按照处罚法的规定的类别填写文书、进行处罚，实践中这也是容易出问题的一个环节，应予以注意。关于这种分类在最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的司法解释中有比较明确的规定，新的民法总则也有规定，均可以适用。这其中首先需要注意的是，参照相关规定，要按营业执照为主划分该单位的类别，确定该单位的法定代表人或负责人；其次在文书中写明具体情况，如个体工商户按照分类归为个人一类，但应当注明其为个体户和工商登记字号，合伙企业按照分类应当归入非法人组织一类，但在文书中应当注明其名称、性质、具体的合伙人等内容。