生态文明写入宪法的重要性探讨
发布日期：2021-10-23 文章来源：互联网
关键词 : 环境宪法;生态文明;生态权利;生态安全
Abstract： The current constitution establishes 5 national development goals including ecological civilization, incorporates ecological civilization into the value order of the country′s supreme law, and together with relevant constitutional norms, they constitute the basic framework of China′s environmental constitution. The entry of ecological civilization into the constitution signifies that China will further attach importance to ecological protection in governance, construct an ecological rights system in terms of norms, and promote ecological security through interaction. It is of great values: One is that it has important guiding and normative significance for the construction of the national governance system, the public authority of the government, and individual citizens. In particular, it raises higher requirements for China′s legal system of ecological protection based on the environmental protection law; second, the current constitutional regulations have jointly formed the normative system of the ′environmental constitution′, which is a powerful pillar of the legislation and practice of the ′ecological rights′; third, it provides the highest legal fulcrum for the establishment of national ecological security and provides a legitimate basis for multi-participation in the protection of ecological security.
Keyword： environmental constitution; ecological civilization; ecological rights; ecological security;
“文明” 一般被认为是人类较为进步的一种状态，而是否 “进步” 的判断本身即包含了强烈的价值意愿。“生态文明” 比 “环境保护” 的内涵丰富得多，前者是将人类自身视为生态的构成部分加以审视，后者则可以被用以冠名 “人类中心主义” 出发的诸多实践。因此，生态文明状态体现社会环境与自然环境之相互尊重，关注生态环境保护与发展、重视生态安全的协调，同时力图减少社会发展造成生态环境破坏。面对工业革命以来资源短缺、环境污染和生态破坏三大问题，人类对自身生存发展与社会规律进行了长期思考与探索。从上世纪60年代开始，国际社会开始关注环境问题、提出了可持续发展的理念。改革开放40年来，中国经济发展迅速，人民生活水平大幅度提升，但同时生态环境破坏问题也日益严重。我国基于可持续发展理念，在新时期进一步提出了生态文明和绿色发展的建设要求。生态文明入宪后，环境宪法体系的初步构成，为我国生态保护法律体系提供指引与规范依据。
一、 生态文明入宪是全面依法治国的必然选择
党的十七大首次提出 “生态文明” 并将其设定为全面建设小康社会的新目标；党的十八大在原有的建设目标基础上加入 “生态文明建设” 这一目标，并认为 “生态文明建设” 是新时代社会建设中党、国家、人民的共同目标与追求，是不可缺少的重要部分；十八大之后加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，先后出台了 《关于加快推进生态文明建设的意见》 和 《生态文明体制改革总体方案》 两份纲领性文件，其中特别值得强调的是党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月印发了 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,在全国范围内逐步建立规范的生态环境损害赔偿制度，推动落实生态文明的要求。十八届五中全会强调要坚持绿色发展，即坚持节约资源和保护环境两个基本国策，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展的道路。党的十九大报告认为建设 “生态文明” 是加快实现伟大复兴中国梦的重要举措，提出注重 “生态文明” 的体制建设，全力建设 “美丽中国”。十九届二中全会公报再次指出 “生态文明” 是建设现代化强国进程中的重要目标。习近平总书记2018年5月18日在全国生态环境保护大会上发表的重要讲话，正式确立了习近平生态文明思想，系统阐述了生态文明体系的基本构成：以生态价值观念为准则的生态文化体系，以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。
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生态文明入宪体现了全面依法治国之要求。我国宪法的环境条款真正起源于七八宪法第11条有关发展经济内容的第3款： “国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。” 八二宪法制定时增加了两处内容：一是在七八宪法第6条关于所有权主体的基础上进行修改，成为新第9条第3款： “国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”;二是将环境保护单列为第26条： “国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。八二宪法赋予国家以自然环境的 “保护者” 与 “治理者” 的身份，从宪法层面初步体现了对经济发展与自然环境相协调重要性的认识。1993年宪法修正案在第14条增加了 “国家厉行节约，反对浪费” 的价值倡导，其后1999年和2004年两次修正案未针对环境权再增修条款[1]。在我国既往四部宪法有关环境保护的内容基础上，2018年党的一系列有关生态文明的指导思想最终进入了宪法。2018年现行宪法增加了有关生态文明建设与环境保护的内容：1) “生态文明” 作为 “五位一体” 国家战略布局之一写入宪法序言：“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”;2) 宪法第89条国务院行使职权的第六项领导和管理 “经济工作和城乡建设” 外增加 “生态文明建设” 事项。
习近平总书记说： “良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。以美丽中国为指向的生态文明状态，是我国的国家建设战略目标之一。生态文明入宪的价值：一是对国家治理体系建设、政府公权力机构和公民个体具有重要的指引和规范意义；二是现行宪法相关规范共同形成了 “环境宪法” 之规范体系[2],是 “生态权利” 相关立法和实践的有力支柱；三是为多主体参与生态安全保障提供了法律体系内效力最高的正当化支点。它标志着我国将进一步从治理上重视生态保护、从规范上建构生态权利体系、从互动中推进生态安全。
二、生态文明入宪的指引意义与规范价值
(一) 指引意义
在全面依法治国背景之下，2018年 “生态文明” 写入宪法，上升为现代化强国 “五位一体” 战略之一，直接指向 “美丽” 中国，强调了该法律概念的国家目标属性[3]。在习近平生态文明思想之中，生态文明体系包括了生态文化体系、生态经济体系、生态目标责任体系、生态文明制度体系和生态安全体系。生态文明入宪正是生态文明制度建设的必要一环，直接奠定生态文明制度体系的宪法规范基础，同时也以制度建设辐射其他生态文明建设内容，以之为基础推动绿色发展，指引立法、执法、司法以及公民依法参与“生态文明”建设。
生态文明入宪的指引意义体现在：一是在公民行为层面，2018年6月生态环境部、中央文明办、教育部三个部门联合发布了 《公民生态环境行为规范 (试行)》,以加强公民 “生态文明” 素养为中心，分别从生活方式、监督方式、环保实践、公众参与等方面提出切实建议，为进一步提高公民 “生态文明” 规范意识提供了参考；二是在政府行为方面，2018年12月，生态环境部将 “生态文明” 建设规划、信息公开、生态环境的改善保护、生态经济发展、生态空间拓宽等指标作为国家级生态文明建设示范市 (县) 建设的重要参考，并于2019年11月公布了第三批国家生态文明建设示范市县名单。生态文明入宪的指引意义还体现在国务院职权第89条所增加的领导并管理生态文明建设工作的内容：在党的领导下，具体政府工作需要服从中国特色社会主义事业总体布局与第二个百年奋斗目标的内容之安排，即推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，将生态文明融入经济、政治、文化、社会建设中[4],而不能只强调其中一种或几种。
(二) 规范价值
八十年代以来尤其是进入二十一世纪之后，我国国家层面不断推进环境立法工作，1979年颁布实施了 《中华人民共和国环境保护法 (试行)》,1989年颁布正式环保法， 2014年根据新的生态文明建设需求，对环保法于进行了修订， “迄今已初步形成一个以 《环境保护法》 为基本法，以环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用法、节能减排法、防灾减灾法等多个门类的法律为主干，由法律、行政法规规章、地方性法规等构成的多层次、体系较为完整的环境法律体系”[5]。环保法律体系包括一部综合性法律 《环境保护法》 (1989年制定，2014年修订) 和如下三大类立法：第一类是环境污染防治立法，包括放射线污染防治法 (2003)、清洁生产促进法 (2003)、循环经济促进法 (2008)、可再生能源法 (2009年修订)、固体废物污染防治法 (2016年修订)、环境影响评价法 (2016年修订)、海洋环境保护法 (2017年修订)、水污染防治法 (2017年修订)、环境噪声污染防治法 (2018年修订)、土壤污染防治法 (2018年)、大气污染防治法 (2018年修) 等；第二类是资源、环境保护立法，包括森林法 (2020年修订)、草原法 (2013年修订)、水法 (2016年修订)、土地管理法 (2019年修订)、矿产资源法 (2009年修订)、野生动物保护法 (2018年修订)、渔业法 (2013年修订)、农业法 (2013年修订)、节约能源法 (2018年修订)、城乡规划法 (2018年修订)、煤炭法 (2016年修订)、建筑法 (2019年修订) 等； 第三类是自然灾害防治立法，包括防沙治沙法 (2018年修订)、防洪法 (2016年修订)、防震减灾法 (2008年修订)、气象法 (2016年修订)、水土保持法 (2010年修订) 等。
2018年生态文明入宪后，在国家立法层面，2020年5月28日正式颁布的 《民法典》 在总则中规定： “民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”,被称为民法典的 “绿色原则”;民法典各分编中直接涉及资源环境保护的有18个条款，集中体现为物权编之物权的绿色限制、合同编之合同履行之绿色约束，以及侵权编对环境侵权和生态环境损害责任的追究，其他部分如人格权编中有关一般人格权益、生命权、健康权的相关规定，为公民个人因环境污染和破坏可能导致的生命健康损害提供了民法保护依据[6]。这些规定为社会生产和消费行为的绿色转型、建设生态文明提供了基本制度支撑，对形成有利于生态文明的生产和生活方式具有规范价值。
在地方立法层面，福建 (2018年)、江西 (2019年)、云南 (2020年) 等地先后通过了生态文明建设促进条例，其中普遍包括了生态文明建设责任主体、规划与建设、保护与治理、保障机制、监督检查、法律责任等内容。
在司法层面，在继续落实 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》 中有关建立生态环境损害的修复和赔偿制度的要求之外，2018年5月最高人民法院发布 《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》,提出要在环境资源审判中将 “生态文明” 落到实处，以 “生态文明” 为指引，依法依规，公正处理环境资源案件，为 “生态文明” 建设提供司法保障，维护公众环境权益与公民的健康环境利益，保障国家自然资源和生态环境安全。2019年6月，最高人民法院再次发布了 《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设和绿色发展提供司法服务和保障的意见》,强调了切实把握生态文明建设与绿色发展的基本理念与总体要求，进一步规范各级法院的司法审判工作。整体规划之外，最高法还定期发布环境相关典型案件，如环境侵权案件、环境公益诉讼案件、环境资源审判案件等。从依法惩处污染生态环境、毁坏自然资源以及环境资源监管不力等违法犯罪，预防、保护、修复生态环境等角度，规范职能部门、企事业机构与公民行为，有效震慑潜在的环境和资源破坏者，提倡社会绿色发展，促进保护生态环境、合理利用自然资源。
三、生态文明入宪为生态权利的基本权利化奠定基础
(一) 生态权利的基本权利化
生态权利的出发点及核心内容是二十世纪六十年代末以来的环境权理论。1972年6月16日联合国人类环境会议全体会议于斯德哥尔摩通过 《人类环境会议宣言》 宣布： “人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。” 虽然关于环境权是否构成独立的权利是有争议的[7],但这一宣言在概括意义上使人人得享环境权成为一种国际范围内的普遍共识。对环境权的认识路径可分为：一是作为私法上的权利，二是作为公法上的权利 (尤其是宪法基本权利)。在私法领域，日本、我国台湾地区等将环境权 (环境利益) 视为私主体人格利益的组成部分，我国私法环境权学说和实务中的主流也认为环境权属于人格权[8]。在公法研究领域，环境权多被纳入人权研究领域，迄今约有90多个国家的成文宪法都规定有环境权条款。然而，对于写入宪法中的环境权之实际效用，学者陈海嵩认为，这些规定几乎都属于不可 “独立实施” 的条款，不具有直接司法适用的效力，其作为一种宣示性权利需要依赖具体的下位立法落实[9]。持相反观点的蔡守秋教授则认为： “宪法环境权的实施已经取得重大进展和丰硕成果，那种否定环境权的可实施性和实施效果的观点不符合环境权实施的真实情况”[10]。学者吴卫星则认为：作为新兴的宪法基本权利，环境权有公共属性的同时亦不失私权利的属性，其子权利理应在下位法中得以展开”[11]。
在我国，1981年学者凌相权呼吁在八二宪法中增加公民环境权的内容[12],但八二宪法并没有采纳这种观点。有学者认为，在我国生态保护 (生态文明) 是以 “国家目标” 而非环境权的方式进入宪法的[3]。2020年颁布的 《民法典》 也并未在 “民事权利” 一章中直接规定环境权，仅于总则编基本规定节第九条规定 “民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”;同时在第七编 《侵权责任》 第七章，规定了 “环境污染和生态破坏的责任”,也间接反映了生态文明乃国家目标而非公民权利的基本理念分野。
我国部分学者一直在力推环境权 “基本权利化”,即环境权作为公民基本权利进入宪法： “宪法环境权即公众环境权是一种体现环境公共利益的基本人权；是在环境保护时代兴起的一种具有非排他性、公众共同享用性的权利类型；是体现环境保护价值观和生态文明理念、不同于传统的或既有的权利的一组新型权利”[7]。学者凌峰则进一步认为，其他国家宪法中的环境权利条款主要存在以保护个人权利为目的的环境权条款和以保护与环境问题相关群体的权利为目的的环境权条款，其共同组成了基本环境权 (群);我国亦可以 “将实体性环境权、程序性环境权、作为社会权的环境权、作为社会连带权的环境权通过宪法解释出来”,或者以扩大权利清单的方式直接释出环境权[13]。这是一种理论上运用宪法之扩大解释，努力以现有宪法规范为根据的环境权存在说研究。
(二) 环境宪法中生态权利的内容与属性
从法理学的角度而言，生态权的主体只能是人，而不能是非人的生物体；同时必须承认和肯定自然的权利和自然的价值，这样才能从理论上解决生态权存在的合理性和正当性问题[14]。 “生态权利” 是个人或群体依靠生态系统存在以及发展自我实现自身价值的基本权利。综合来看，它包含了如下内容：一是公民有权享受并利用健康的环境以及自然资源，健康的环境主要指未受污染的空气、水源、无光源、环境噪音等，具体表现为公民有免受不良环境影响的权利等，有权利及时获取有可能危及到公民生命安全、身体健康的消息，政府应当将确切的信息通知公民，如果因为生态破坏导致了公民健康损害和财产丢失，公民索赔的权利应受到保护[15]。二是公民拥有在工作之余从自然环境获得审美、舒缓压力，学习、娱乐和创造的相关权利，参与环境保护，利用自然资源的权利。
公民生态权利建立在国家、地区、社区的自然生态不被破坏、自然资源不被过度开发，生态安全免受干扰的基础之上。公民在宪法上的生态权利也如其他基本权利一样，包含了三种属性：1) 防御权属性。公民对良好自然环境、美好生活的追求是防御权的基点。在现代国家，公民仍然保留着部分的环境自处权利，针对生态破坏行为，公民个体或群体享有要求国家不得为、国家必须事前禁止以及事后追惩的义务。2) 受益权属性。生态权利受益权一般以公共利益为主要形式，并覆盖了公民与公民、公民与群体、公民与国家之间的关系，具体表现形式可以是立法受益、司法受益以及行政受益等。这种受益权需要公民、群体、国家共同履行生态环境保护义务，否则以良好生态环境为基础的生态受益权将不复存在。3) 请求权属性。宪法层面的请求权属性与防御权属性有很大程度的重合。公民有权利请求国家保护其 “赖以生存” 的生态环境；有权利要求国家停止、禁止严重破坏生态环境的个体、群体、行政行为；有权利要求国家修复、保护已经被破坏的自然环境；有权利请求国家通过立法、行政、司法行为保障公民最基本的生态环境需求，实现 “生态文明” 建设的基本条件[16]。
作为公民基本权利的上述三种属性，有相当一部分已被下位法如民法典落实，如环境民事侵权责任等规范。然而，从 “人民的主体地位” 来观照现有环境公益诉讼、环境影响评价、环境损害赔偿等实践，主观权利这一面向并未完全落实。
四、生态文明入宪为国家生态安全提供宪法支点
环境分析专家Lester. R. Brown最早提出了 “生态安全” 的概念，他在1980年代提出要重新界定国家安全问题并应将生态安全列入国家安全的行列。按照国际通行的定义：广义的生态安全是指在人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必需资源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态；狭义的生态安全是指生态系统完整性和生态系统健康的整体水平的反映[17]。无论是从广义还是狭义的角度，生态安全都是生态文明的核心要素，没有生态安全就没有生态文明。生态安全具有全民性与全球性的特点，没有哪个国家和个人能够在生态灾难面前独善其身。
2006年6月5日是纪念第三十五个世界环境日，我国提出了 “生态安全与环境友好型社会” 的主题，倡导开展环境警示教育，提高广大公众的生态安全意识和参与维护生态安全的积极性，明确提出生态安全是国家安全的重要组成部分[18]。2014年4月15日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出了总体国家安全观，提出了集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。生态文明入宪后，我国法律法规体系应将作为生态文明核心的生态安全纳入法治框架之内。生态文明正式入宪的第三重价值在于为国家生态安全建设提供宪法支点。需要从如下三个方面入手：
1) 建立健全保障生态安全的法治体系。党中央2014年提出的总体国家观，于2015年7月进入了新颁布的 《中华人民共和国国家安全法》,该法第三十条明确规定： “国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展”。2020年春以来席卷全球的Covid-19疫情再次向我们发出了警告：生态安全事关国运与生死。有必要建立健全生态安全的法治屏障，通过立法、执法和司法构建保护生态安全的下位法体系。习近平总书记在2018年5月在全国生态环境保护大会上指出，要 “用最严格制度最严密法治保护生态环境。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。张震认为要以生态文明入宪与总体国家安全观为支撑点来建构生态安全法治保障体系[19]。除了立法环节，还要以主动性质的行政执法和被动性质的司法审判保驾护航，在实践里实现生态安全。
2) 提高公民“生态安全” 意识，鼓励和支持社会力量参与生态安全的监督与保障。生态安全乃国家之安全、亦是国民命运共同体之安全，它离不开公民的参与。缺乏生态安全意识的公民有可能在无意中造成生态安全破坏，比如滥捕滥杀乱食野生动物、随意放生、携带境外动植物入境等等，均有可能给我国生态安全带来极大的挑战。国家安全法第十一条明确规定： “中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务”。生态破坏有时候是悄然发生的，甚至是不可逆转的。多主体参与、多主体监督更有助于全方位保障生态安全，这也是现有环境公益诉讼制度中，除了检察院、环保职能部门之外，还允许社会组织提起诉讼的缘由。生态文明入宪为这些主体的参与提供了法律体系内效力最高的正当化支点，应进一步加强有利于公民或社会参与生态安全保障的制度性建设。
3) 提高政府生态治理能力，将“生态安全” 要求贯彻到公权力机关的权责规范体系内。政府的生态环境治理是指政府 “有效发挥服务、调控、管理等职能，通过其行政权力、政策规划、治理机制依法对生态环境进行保护和改善，实现人与自然的协调可持续发展”[20]。生态安全的保护，首先要看政府的治理能力和治理水平。目前具体措施可包括生态评估机制、区域间生态环境利益协调、生态安全监督考核机制等。而政府治理的具体效果可以从环境司法反映出来，除了从上到下的行政体系内监督之外，环境司法可以倒推政府积极履职。在党的统一领导下，政府部门与司法部门应各司其职，共同落实这些机制，推动生态文明建设，保障生态安全。
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