人大重大事项决定权的法律地位与权能结构
发布日期：2021-08-23 文章来源：互联网
关键词： 人大重大事项决定权; 法律渊源; 法律性质; 法律地位; 权力职能;
为推动人民代表大会在事项决定权的有效运行，本文溯源建国先贤们构想社会主义国家建立人民代表大会制度的思想初衷，在习近平法治思想的指导下，根据宪法法律和国家政策，从法理上阐释人大重大事项决定权的渊源、性质、地位和权能，探索其实施价值和运行机制，形成党委、人大、政府和人民之间的法理共识和政治认同，对其正确实施将具有重要的意义。
一、人大重大事项决定权的法律渊源
（一）人大重大事项决定权的思想渊源
人大重大事项决定权渊源于新中国第一代领导人毛泽东同志等关于人民当家作主制度体系的政治构想。从制度上保障社会主义新中国的人民性是共产党人的初心和使命。建国前夕，毛泽东同志在《论联合政府》中设想新了新民主主义政权组织的产生机制是“应采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”。[1]这里“各级人民代表大会决定大政方针”是关于人大重大事项决定权最早的思想渊源，并最终贯彻到人民代表大会制度这一根本的立国制度。彭真在1952年提出了“人民代表会议是权力机关，国家的重大事情由它来决定”的论述，[2]亦是人大重大事项决定权的思想渊源。刘少奇同志曾经在关于新中国宪法初稿的报告中说到：“人民代表大会制度是国家的根本政治制度，一切重大问题都要由人民代表大会讨论决定”[3]，其中包含了人民代表大会决定重大事项的权利内容。毛泽东、刘少奇、彭真同志等老一辈建国领导人关于人民代表大会制度构想中都内涵重大事项决定权的应有之义。这种权力观从某种意义上符合恩格斯把一切政治权力交付给人民代议机构手中的精神，同时也符合马克思无产阶级成为国家主人的思想[4]。
人大重大事项决定权的法律地位与权能结构
（二）人大重大事项决定权的法律规范
我国各级人大重大事项决定权立法主要采取了概况列举的特点（见表一）。一是总体规定都比较概况，一般采取“列举+兜底条款”“简略概况+等兜底”的规范特点，没有制定保障人大决定权实施的基本法律，不像人大立法权、监督权等有基本法律来保证其实施；二是人大“重大事项”的概念来自地方组织法对县级以上人大及其常委会的职权的概况规定，对于重大事项如何确定和实施、如何协同与党委决策、政府决定权的关系等都缺乏明确的指引；三是乡镇人大对决定权有专门规定，只涉及乡镇内的公共服务建设规划和民政实施方案这两个大的方面。
从人大重大事项决定权立法规范形式特征可以看出，我国采取了原则性与灵活性相结合的立法原则。坚持以人大决定权彰显国家人民性和人民主人翁国家地位的立法原则，结合全国各地发展的实际情况由各地人民代表大会确定“重大事项”的立法形式。当然，各地人大实事求是的确立“重大事项”也要符合我国宪法法律精神和各级人大的议事规则。
（三）人大重大事项决定权的政策渊源
习近平法治思想及其十八大以来党中央关于坚持和完善人民代表大会制度、健全人大重大事项决定权政策是人大决定权的政策渊源。由于我国宪法及其宪法性法律对人大重大事项决定权规定的较为简略，理论和实践都对其实施产生了一些困难，对何谓重大事项、启动程序和行使过程、遇到职能交叉如何协调、效力如何等问题都理解不清。党的十八届三中全会首次提出，全国自上而下的各个级别政府在作出重大决策前，应当向全国人民代表大会报告。党的十八届四中全会明确了法治改革的要求。在这之后，2017年，中共中央办公厅印发了《关于完善人民代表大会讨论决定重大问题制度》的具体政策文件和《各级政府关于在作出重大决定前向本级人民代表大会报告的实施意见》。这些重要的政策渊源为人大决定权的健全和实施提供了政治方向性、内容确定性、机制可行性的根本遵循。
二、人大重大事项决定权的法律性质
（一）人大重大事项决定权是反映人民当家作主的权力
人民代表大会的决策权是人民赋予各级人民代表大会及其常务委员会代表人民行使的权力。在党的领导下，把各级人民代表大会及其常务委员会的法定职权转变为宪法和法律，充分体现我国人民当家作主的社会主义性质。其行使是一个民主决策的过程，要按照民主集中制的原则，从实际出发，以其法定的表决机制做出通过或者不通过的表决判断。因此，人大重大事项决定权是一种“潜在否决权，而非赞同性职权”。[5]为了使这种实权运用好，避免附和失职，必须按照法定的审议程序，依法公开透明，“以多次审议为原则，以当次审议通过为例外”，[6]实现人民当家作主的权力。
表一：人大重大事项决定权立法规范形式特征表
表一：人大重大事项决定权立法规范形式特征表
（二）人大事项决定权是各级人大拥有的一项基本权力
人民代表大会制度可以说是能够彰显出国家性质的一项基本制度。人民代表大会对重大问题的决定权是国家性质人民性的最佳体现。行使重大事项决定权过程是一种在各自的行政区域内最具权威、法律地位最高的合法化决策过程，最能体现我国国家权力机关的人民性。因此，其不仅关涉人民群众“根本的、长远的、重大的”利益问题，[7]还反映着中国特色社会主义民主法治建设的鲜活实例，表征着中国特色社会主义的优越性。在中国五级人民代表大会关于重大问题的决定中，乡镇人民代表大会对于重大事项的决定需要参考地方组织法（2015年修订）规定。
（三）人大事项决定权是人大制度应有的一项基本权力
我国《宪法》对各级人大及其常委会重大事项决定权有专门的条款予以规定，且这些内容既独立于人大及其常委会宪法地位的规定，又区别于其立法权、监督权、任免权三种传统权力条款。在理论上，人大四权（立法权、任免权、监督权、决定权）已形成通说，其应像其它三权一样具有一定的独立性。在实践上，尽管我国没有制定人大决定权的专门法律，但到目前为止大部分省和市都制定了实施人大论决定重大事项的地方性法规。与其它三权相比较而言，该权近年来行权数量、频率、领域、效果都不断提高。人大重大事项决定权与其他三权之间有密切联系。立法权、监督权、任免权的行使经常以决定的形式出现，决定权的行使必然产生监督权，因此，决定权应理解为“与其他职权之间是一个有机联系并共同构成完整的权力体系”。[8]
三、人大重大事项决定权的法律地位
（一）是国家权力属于人民宪法原则的直接体现
人民代表大会行使重大事项的决定权，直接体现了国家权力属于人民的宪法原则。人民代表大会对重大问题的决定权是一个民主的决定过程。它遵循民主集中制原则，按照人民代表大会制定的议事规则和程序，讨论和决定重大问题，能够生动地反映出人民当家作主的宪法原则。党的十八大以来，各地人大积极探索落实和完善重大事件决定权，现在已经有一些试点城市制定了关于落实重大事件决定权的法律法规，确立了“重大事项”的界定原则、界定方法和实施机制，对“人大重大事项”定义的基础上采取了“列举”+“兜底”的立法方式，为其实施和完善打下了扎实的基础。由于全国各地的发展阶段的不同，各地人民群众追求美好生活的目标也就不同，各地人大重大事项也就不同，西北干旱地区收集雨水再利用政策对老百姓来说就是关系民生的重大事项，南方一些因雨水频繁经常内涝地区保护地方河流疏通水源就是人民心中的重大事项。
（二）是党和政府决策合法化的重要途径
人大重大事项决定权是党和政府决策合法化的重要途径。党和政府的决策不仅可以通过人大的立法权转变为国家意志，还可以通过人大重大事项决定权实现其合法化转变。因为依据人大行使重大事项决定权所做出的决议或决定具有法律效力，是法律效力保障其在相应行政区域内必须加以贯彻和落实的。为党和政府的决策行为提供合宪性来源是人大重大事项决定权特有的宪法功能。[9]2019年国务院《重大行政决策程序暂行条例》规定政府重大行政决策必须经过严格的合法性审查：一是重大行政决策提交合法性审查是各级政府的法定义务；二是必须提交各级政府负责合法性审查的部门进行审查，其实就是产生各级政府的人民代表大会及其常务委员会；三是对实质合法性的审查，不仅是对重要决定的内容，而且是对其形式的审查，不能用征求意见来取代；四是明确的合法性审查的内容，包括决定的法定权限、法定程序、内容是否违反法律法规及国家政策；五是保障不少于7个工作日的审查时间。
（三）是国家治理体系和治理能力现代化的重要表现
各级人民代表大会行使重大问题的决定权，是各级人民代表大会运用法律规则和程序讨论和决定重大问题的过程。这是中国治理体系和治理能力现代化的重要体现。当前，需要不折不扣地贯彻落实党的十九届四中全会精神，坚持和完善人民代表大会制度，必须进一步完善和落实人民代表大会对重大问题的决定权，构建党领导下的权力运行机制，摒弃过去重大事项由党委或者政府绕过人大的直接联合决定或者只把人大作为监督机关的非法治思维。[10]当前重要的任务是，地方人大及其常委会要按照习近平法治思想的要求，因地制宜，实事求是，落实好各地重大事项决定权，促进基层政权治理体系和治理能力现代化。
四、人大重大事项决定权的权能结构
（一）重大事项的议决权能
重大事项的议决权能是人大行使决定权的基本权能之一。各级人大及其常委会只有对是否属于“重大事项”“重大事项确立程序”等进行充分讨论，才能按照议事规则和议事程序行使决定权。十九届四中全会提出,健全人大议事制度，完善论证、评估、评议、听证制度。这里完善人大论证、评估、评议、听证制度涉及人大发挥作用的基本能力，包含调查、讨论、论证、评估、评议等基本权能。人大重大事项决定权的行使是一个民主决策的过程，要按照民主集中制的原则，从实际出发，以其法定的表决机制做出通过或者不通过的合法性表决。为了使党委和政府的决策行为获得高度政治认同和合法性来源，人大重大事项决定权要求各级人大及其常委会必须具备符合人大议事规则和议事程序的议决权能。因为人大重大事项决定是除立法之外的使党政决策行为合法化的仅有的合法性来源，各级人大及其常委会的议决权能是其必须具备的基本职能。
（二）重大事项的认定权能
各级人大及其常委会必须对“重大事项”具备认定权能。从各级人大及其常委会重大事项决定权的实施实践看，“存在制度不健全，重大事项概念和范围不清，重大事项决定程序不完备等问题”。[11]一个突出的难题是如何把握人大决定权的尺度，避免与其党的领导权、党委决策权、政府决策权冲突，寻找各权之间既依法各司其职又按法理相互配合的机制。于是，一些地方人大积极探索“重大事项”的立法原则和权力清单。[12]各地人大对重大事项的范围纠缠不清还缘于对其认定权能认识不够。事实上，我国人大重大事项决定权的行使除要遵循其设置的制度属性外，还必须遵守我国的坚持党的领导宪法原则和理顺与政府重大行政决策权的关系。实质上，人大重大事项决定权具有“依附性”和“独立性”双重性质。[13]对于与同级别政府有交集的人大重大事项决定权，属于“依附性”重大事项，如政府职权范围内的经济、教育、科技、文化等，即由同级政府机关提议并起草议案，人大主要负责议案的合法性审议和批准；属于“独立性”重大事项如立法性决定，即由各级人大自身提出并审议，不关涉政府的重大决策权。当然，认定是否属于人大重大事项时必须坚持党的领导原则，各级人大认定重大事项要同各级党委的工作重心相一致，同党和国家的大政方针相一致。
（三）重大事项的监督权能
人民代表大会的立法权、决策权和监督权是相互联系的，从严格意义上讲，此种决定权包括重大事项（立法权、决策权）合法性的事前决策权。对该事项实施的调查权（控制权）和对该事项实施的事后控制权（控制权）。一些地方人大不仅重视重大事项决定权实施，而且把对重大事项执行情况的监督作为其重要工作来抓，把权力行使全部纳入法治轨道。就江苏省而言，人民代表大会将决定策权和监督权紧融为一体，明确规定重大问题决定的执行应当提请人大常委会审议。法律监督作为监督的组成部分，应当用于保障人民代表大会重大事项决定的执行。[14]实质上，人大重大事项决定权的行使需要其监督权提供制度保障的。第一，发现是否为“重大事项”有可能是人大在行使监督权的实践中发现的，是从监督权行使过程中启动决定权行使的可能，实践中人大在行使监督检查的过程发现属于重大事项决定的而没有行使或者行使不完善；第二，认定是否为“重大事项”需要人大监督权为其提供保驾护航，在实践中认定决定权与其它权力的区别需要人大监督权的制度保障，因为一项权力的完善行使必须具备保护该权力的完整制度；第三，执行决定权的过程更需要人大的严格监督，才能保障其在法治轨道上行使。由于人大决定权通常是采取一次或者几次会议议决形式行使，这种权力行使完成后要保障其真正的实施必须借助监督权保障。实践中，一项事项通过人大议决程序认定为重大事项后进入执行阶段，交由相应的行政机关执行该决定，执行效果如何以及是否符合决定权的宗旨是需要监督权的进一步保障，否则会沦为形式合法而实质扭曲的现象。
综上所述，对人大重大事项决定权渊源、性质、地位和权能的认识要树立整体宪法思维，必须放在我国中国特色社会主义制度的前提下来理解和把握，以习近平法治思想作为根本遵循和行动指南。人大及其常委会重大事项决定权的行使与人大具备的其他职权一样都必须建立在我国宪制基础上，坚持党的领导，坚持人民主体，充分发扬民主，形成广泛的共识后再上会审议和表决，而不像西方“三权分立”一样没有形成基本的共识而强行表决或者议而不决。
参考文献
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[10] 王灿．地方人大重大事项决定权研究[D]．华东政法大学，2015年3月20日:79-98．
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[14]王晓映，梁明．做实重大事项决定权的江苏“路线图”[N].新华日报，2017年4月12日第003版．
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