宪法对弱势群体的保护

一、弱势群体的内涵

(一)弱势群体的多元属性

从经济学角度来看，弱势群体是生活在最底层的贫困群体;从政治学角度来看，弱势群体是维权过程中处于不利地位的群体;从社会学角度来看，弱势群体是社会转型时期，由于自身条件的限制使其出现不适应或遇到各种障碍的群体［1］。莫纪宏将弱势群体分为政治、经济、文化、社会以及民事与法律程序权利实现中的弱势群体［2］343。弱势群体具有以下特征:第一，由于受主观因素与客观因素的影响，这一群体的社会竞争力低下;第二，弱势是个动态概念，其范围在不同历史时期和不同领域会发生变化，弱势与非弱势之间存在一定的转化关系;第三，弱势群体是社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的散落的人。我国弱势群体主要由两部分构成:一是因疾病、年龄等原因形成的“生理性弱势群体”，如妇女、儿童、老人、残疾人等;二是因户籍、家庭出身等原因形成的“制度性弱势群体”［3］。2002年的《政府工作报告》中首次出现“弱势群体”这一表达，但并没有作严格意义上的概念界定。

(二)法学意义上的弱势群体

从法学角度来看，弱势群体不仅是一种经济的贫困，更是一种权利贫困与能力贫困的动态集合体［4］。“权利贫困”是指由于社会体制结构等原因，导致权利不能得到及时的保障与实现。如美国《1787年宪法》将弱势群体划分为四个人群，他们是:奴隶、契约仆役、由于缺乏经济基础而无选举权的男子、由于缺乏公民权利而遭受不公平对待的妇女［5］27。在我国，权利弱势群体是指因户籍、家庭出身等客观因素而形成的“制度性弱势群体”，如农民工、城市贫困人口等。可行能力概念由阿玛蒂亚·森提出。他认为，贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下，由此衍生出能力贫困的概念。学界基本形成共识:真正的贫困是能力的贫困，物质帮助只能发挥输血功能，权利救济和能力提升才能激发造血功能，才是解决贫困的治本之道。综上，法学意义上的弱势群体是指由于制度排斥产生的伴随有经济贫困、健康缺陷或社会边缘化特征的权利贫困群体，其最重要的特征就是权利上的贫困［6］8，包括实体权利与程序性权利实现上的贫困。

二、我国弱势群体的宪法保护

(一)宪法对弱势群体的一般保护

1．宪法的基本人权原则2004年修正的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)加入了“国家尊重和保障人权”的内容，这是我国宪法中首次出现“人权”这一概念。人权被宪法认可，首见于英国1215年《大宪章》，其最为明确的表达则在1776年的《弗吉尼亚权利法案》中。1791年的《法国宪法》将“国家尊重和保障人权”作为宪法原则，具有里程碑意义。基本人权作为国家对公民应尽的法定义务具有三个特性:一是作为消极的义务———不得侵害;二是一种积极的保护义务———提供救济;三是一种帮助的义务———提供实现人权的条件。人权是一种人生而为人的最基本权利，是其他权利实现的基础，是国家对公民应尽的法定义务。更为重要的是，人权为弱势群体代言，为弱势群体而生。因此，要想从根本上解决弱势群体问题，实现全面建成小康社会，实现民族复兴的伟大梦想，就应对弱势群体施以更完善的法律保护，将基本人权原则贯穿于社会主义法治实践中。2．宪法的平等原则近代宪法追求形式平等，即把人作为独立“抽象”的个体存在，忽略“具体”的个体差异，使每个公民具有相同的平台和起点。现代宪法为了克服形式平等原则中忽略个体差异的弊端，则采取“实质平等”“条件平等”原则。我国《宪法》第三十三条总括性地规定了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。其后，从第三十四条至第五十条，列举了公民在法律面前平等的实质性权利。包括:政治权利的选举权与被选举权，以及公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治自由;公民的宗教信仰自由权;人身自由权的人身、人格尊严和住宅不受侵犯，以及与人身自由密切联系的通信秘密受法律保护;社会经济权利的劳动权、休息权、退休制度及文化活动自由等权利;教育、科学、文化权利和自由，国家采取各种措施，发展各种教育事业;特定人的权利，包括妇女、母亲、儿童、老人、离退休人员、军烈属、华侨、归侨和侨眷在内的特定人员的权利;监督权利，宪法规定公民有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利;对其违法失职行为有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。至此，实现了我国公民在宪法上的形式平等。但是，现实中由于一些客观原因如城镇化进程的推进、“让一部分人先富起来”的政策倾斜等使宪法平等原则的落实并不完善。因此，有必要实现宪法的实质公平。为贯彻实质公平原则，立法上设置的“合理的差别对待”体现了最为直接的平等保护精神［7］。合理的差别对待主要针对以下方面:一是生理上的差异，如年老、疾病或者丧失劳动能力的主体，在满足一定条件下享有物质帮助权，以及对于未成年人、残疾人给予的特殊保护;二是民族的差异，如对少数民族实施的各种优惠政策;三是特定职业主体的特别义务和特别权利限制。现行宪法的“法律面前人人平等”，实现了适用法律的平等，即审判机关行使判断权和行政机关行使执行权时不区别对象的身份、地位、收入状况等，不实行差别待遇。将平等作为一项宪法原则，一方面，要求公权力在行使职权时，应一视同仁;另一方面，当公民权利受到侵犯时，可以以平等权作为诉权，进行权利救济。

(二)宪法对弱势群体的具体保护

1．社会保障权社会保障权是我国公民的基本权利之一，其规定具体体现在如下几个方面。第一，共享改革发展成果。《宪法》第十四条第三款规定，将为人民谋福利、社会成果共享提升到宪法保护层级。第二，劳动者的福利待遇。《宪法》第四十二条第二款规定，为劳动者创造就业条件，加强劳动保护，以改善人民的物质与文化生活。第三，医疗保障。国家发展医疗卫生事业，对于相关组织举办的各种医疗卫生活动予以支持与鼓励。第四，退休制度。《宪法》第四十四条规定，企业、事业组织与国家机关的工作人员享有国家和社会的保障，退休人员的生活属于社会保障的重要内容。第五，特殊情况的帮助制度。《宪法》第四十五条是对社会保障的典型规定。对于公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情形下，国家有向这类弱势群体提供相应物质帮助的义务;残废军人的生活、烈士家属和军人家属的特殊待遇安排;盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育问题，国家与社会应进行相应的帮助安排。第六，特殊群体的保护。《宪法》第四十九条特别规定了对老人、妇女与儿童的保护问题。2．救济权当宪法所保障的各种实体性权利遭受侵犯时，公民有向立法机关、司法机关、行政机关请求救济的权利。救济权主要有以下几种:司法请求权，即当公民权利受到侵犯或对国家机关的行为不服时，向法院寻求最后救济;申诉权，即公民对于公权力的侵权行为，有权向上级机关请求重新处理;获得国家赔偿权，即公民的合法权益遭受公职人员的不当侵害时，有向国家获得赔偿的权利。没有权利的救济就谈不上拥有权利，有了救济途径才能让纸面上的权利落到实处。弱势群体本身就处于社会底层，生存能力很差，当他们遭遇不公时，若没有救济渠道，有可能使其成为社会稳定的“火药桶”。3．劳动权劳动权是公民基于生活需要，在国家和社会提供的劳动条件下，通过自己的合法劳动获得报酬的权利。劳动权为积极权利，《宪法》对劳动权共有四款规定。劳动权是以平等权为基础，包括地域平等，男女平等，城乡平等各个方面。劳动权不仅是维持个人生存也是整个社会前进的动力。因此，每一个有劳动能力的公民都应以主人翁的身份参与到社会主义现代化建设之中，履行每个公民应尽的义务。劳动权是弱势群体的基础性权利。目前，仍存在劳动权上的性别歧视及城乡歧视等问题，应尽快制定更有针对性的法律保护规范。4．特定主体权益我国《宪法》规定保护“特定主体”的权利。《宪法》第五十条规定，对华侨的正当权利和利益、归侨和侨眷合法的权利与利益进行保护。华侨是中国与其他国家联系友谊的纽带，也是中国的公民，政府有义务去保护他们的正当权益。由于华侨具有自身的特殊性，居住在国外，需要遵守当地的法律制度。因而，按照国际惯例与国际法的规定及对等原则，政府应履行相应的职责。对于侵害华侨的一切行为，国家通过外交途径与相应国家进行交涉，确保华侨利益得到保护。归侨与侨眷定居于国内，宪法予以“合法权益”的保护，是国家法制的一部分。此外，《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》也对华侨与侨眷进行更为细致的规定。

三、我国弱势群体宪法保护的不足

(一)权利主体规定过于僵化

《宪法》对于特定权利主体的规定采取列举式的立法模式，这将导致权利主体范围过窄。因为社会在不断发展，物质条件在变化，人们的社会角色也在不断改变，列举式的立法使得一部分权利主体被排除在外。我国步入新时代，经济基础与上层建筑均有了很大变化，相应地，弱势群体构成也发生了根本性的变化。随着城镇化的进程加剧，很多人离开土地进城打工，脱离了农业生产，形成了农民工群体。由于户口在农村和知识水平有限等原因，农民工只能在收入低、劳动保障不健全的单位就业，相关权益无法得到切实保障。如:用人单位不愿与其签订劳动合同，不为其购买社会保险，劳动报酬得不到及时给付，农民工的休息权不能得到保障等。我国对传统弱势群体的保护措施相对完善，如对于老人、妇女、儿童的倾斜保护等，而对于社会经济发展中新形成的弱势群体却未能很好地保护，农民工群体需要特别关注。

(二)平等权制度落实不够具体

《宪法》文本有对公民平等权的规定，如《宪法》第三十四条选举权与被选举权的规定、第四十二条劳动权的规定、第四十四条两性平等权的规定、第九十九条公民受教育权的规定等。但是，却没有考虑公民在社会上的多重身份，忽略个体的差异性去谈平等在一定意义上无法收到相应效果。宪法规定的公民权利需要通过相关的制度去落实，如果没有具体细化的规定，平等权利就难以落到实处。以农民工为例。由于其文化水平较低和法律意识淡薄，在社会中无法真正地享受平等权。第一，劳动权。农民工的劳动环境差，长期超负荷工作，健康权无法得到切实有效的保障。第二，教育权。农民工子女的教育，在现实中很难实现平等，户籍制度、经济因素等诸多“门槛”使得农民工子女往往很难进入城市公办院校，高额的借读费使得大多数农民工子女只能选择民办农民工子弟学校。但是，农民工子弟学校无论是师资力量还是教育资源与城市公办学校相比，都有很大差距。

(三)法律体系不够完善

法律体系的不完善使得弱势群体的宪法权利无法得到具体的落实。宪法因为其根本性地位，其规范具有高度概括性、原则性、抽象性的特点，也就导致其不可能面面俱到。宪法原则的实现依赖于配套法律规范的具体细化和补充才能得到落实。我国现有对于弱势群体保护的规范性文件达一千多件，但往往是空泛的文字规定，可操作性不强。相关数据显示，宪法中规定的公民基本权利只有九项有相应的部门法予以保障落实，其余九项仍只停留在宪法文本上［8］。而专门针对弱势群体保护的立法更是少之又少，基本处于分散、碎片化的状态，对弱势群体的保护不仅没有形成体系而且还明显不足［9］。如缺乏对农民工权益保护的立法、儿童权利保护的立法等。在保护内容上，倾向于对生理性弱势群体的保护，如赡养、工伤等，但相对概括，关于如何进行操作的规定并不多。

(四)诉讼渠道不够畅通

宪法诉讼是指公民因宪法所规定的基本权利受到侵犯，而向特定的宪法监督机关(主要指普通法院和宪法法院)提出控诉，从而消除侵害，获得救济的制度。我国是由最高国家权力机关全国人民代表大会进行宪法监督，但其又具有修宪和解释宪法的职能，角色功能容易产生冲突。更为重要的是，全国人大及其常委会工作繁多且精力有限，其监督宪法的权力事实上不易实现。大多数的国家机关只有违宪审查建议的权力，弱势群体权利救济途径不够畅通，导致其诉求难以实现，也使得宪法在法律实践中未得到具体应用。我国宪法诉讼并没有像民事、刑事、行政那样的诉讼制度，宪法基本处于“休眠”“闲法”状态，不能据以提起司法诉讼，即不能直接依据宪法进行救济，也就使得宪法不能得到很好的实行。违反宪法的行为不能得到有效惩戒，只能诉诸其他救济手段，这也增加了弱势群体维权的难度。诉讼渠道的不畅通使得宪法的权威与根本性地位无法显现，侵犯弱势群体基本人权的案件无法有效地进行审查。但我们也应看到十九大报告中首次出现的“合宪性审查”，在第五次《宪法修正案》中，把“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”，这些举措为我国宪法实施提供了制度保障，让宪法有了“牙齿”，能有效地避免宪法的“闲法”状态，对于权利脆弱的弱势群体极具正义与希望意义。

四、弱势群体权利保护的完善

(一)明确弱势群体范围

我国宪法对妇幼老弱病残及特殊群体等弱势群体采取列举式的立法模式进行保护。但基于社会的不断发展，弱势群体的范围也有了根本性的变化，新的弱势群体不断出现，而这些群体在宪法保护中并未得以体现。如下岗职工、农民工的生存权、发展权以及劳动、受教育的权利就需要特别予以保护。如果能将“弱势群体”引入宪法文本中，再采取开放列举的方式加以明确，不仅涵盖原来宪法已有的弱势群体，也能将新形成的弱势群体包括在内，这样，可以实现对所有弱势群体的直接保护。同时，应在宪法中明确列举弱势群体的权利，以基本法的层级对弱势群体进行保护，将弱势群体的生存权、发展权等纳入基本法保护的范畴。农民工和独居病弱老人是我国城镇化发展和老龄化社会衍生出的新的弱势群体，应加大对其保护的力度，从法律上及社会保障等方面给予政策倾斜，以及建立专门的针对弱势群体的沟通渠道或平台并进行广泛宣传，让弱势群体明确自己的权利所在，能够表达自己的诉求，真正以主人翁的角色参与社会治理及分享社会成果［10］。在条件成熟的时候，如果能制定一部保护弱势群体的基本法律———《弱势群体权益保护法》，使其作为弱势群体保护的基本法，确立弱势群体概念、弱势群体保护的一般原则、构成范围、享有的基本权利及违反基本法应承担的责任等，这样，无疑将扩大弱势群体的保护范围、提升弱势群体的保障水平［11］。

(二)保障平等权的制度落实

宪法平等原则的落实既包括形式平等，也包括实质平等。在形式平等方面，一方面，应对宪法中与平等理论不相符的内容进行修改，如户籍制度。取消户籍制度有助于消除身份歧视、就业歧视，有利于实现社会成果的公平享有，有助于维护弱势群体平等享有社会资源。另一方面，可以以修正案的形式增补宪法内容，明确保护弱势群体的基本原则和规范，为法律、行政法规、地方和部门规章保护弱势群体立法提供宪法依据。同时，程序性保障也应明确，这样可以避免宪法保护的宣示性色彩，最切实的方式才有利于弱势群体的权利实现。在实质平等方面，对于弱势群体，应侧重体现其群体特殊性，合理的区别对待才能弥补弱势群体的不足。也就是说，弱势群体的平等权实现主要在于实质平等。基于弱势群体的多样性，应对其进行针对性保护。比如，对于由客观原因导致的失业，要对失业者进行职业培训与提供再就业的机会，确保其能够再就业;对于由生理原因导致的失业，应给予生活的帮扶与医疗保障，确保实现相对平等。以农民工子女教育为例，应实行同城同待遇，符合条件的农民工子女也应享受免杂费、课本费待遇;对失学子女进行救助，有机构或平台资助其完成学业。对于残障人士，可设立相关机构保障残疾人劳动就业权，保障残疾人的尊严，使其能同正常人一样生活。政府应鼓励兴办民办学校，吸引社会力量参与解决农民工子女上学问题，确保其受教育权得以实现。

(三)完善法律体系

宪法权利的实现依赖于具体制度的落实，需要更多相配套的法律制度保驾护航。因此，构建以宪法为核心的法律保护体系，根据弱势群体的特点制定不同的保护措施，履行相应的保护义务，增强相关法律的可操作性，对弱势群体的保护才能真正落到实处。首先，完善宪法文本，将文本中操作性不强、过于僵化、权利主体规定过于狭窄的条款进行完善，扩充完善有关弱势群体保护方面的内容。其次，出台相配套的行政法规、行政规章保障宪法中公民权利的具体实施，尤其是明确针对弱势群体的法律规定。以对弱势群体的社会保障权为例，可扩大社会保障范围，将对弱势群体的社会福利纳入立法计划，同时加快社会救助法的出台。再次，对于弱势群体相关性的权利，应由具体的部门法予以细化及完善。以农民工为例，现行关于劳动权保障的相关法律并没有专门针对农民工的特殊保护措施，使得农民工维权困难，追责受限。立法机关应加强农民工权益立法，制定相配套的单项法律法规用以保障农民工等弱势群体的劳动权，营造相对公平的就业环境。同时，进一步完善社会保险、社会救助、社会福利等法律制度。最后，最治本的方式还是让公民形成宪法至上的信仰，从内心尊崇宪法，为宪法实施提供动力源泉［12］。实践表明，法治实现的形式要件是法律的逐步完善，法律实施的动力源泉在于法律的权威得到人们的信仰，只有信法、亲法成为公民基本观念，此时法律实施才有了肥沃的土壤［13］。因此，应对弱势群体进行普法教育，增强其法律意识，提升其维权能力。

(四)畅通诉讼渠道

无救济则无权利，法律的生命在于实施而不是停留于文字或文件。一项权利受到侵害，尤其是处于底层的弱势群体的合法权益受到侵害，当部门法无法实现对其权利的救济时，应该从宪法层次进行救济。一方面，扩大利益诉求通道，提高弱势群体参政议政能力，保障弱势群体的发言权，真正实现实质性平等。使弱势群体在基本权利受到侵害时能得到宪法上的救助，让弱势群体得到宪法全面而精准的保护，这才是弱势群体宪法诉讼的有效体现［14］403。另一方面，建立和完善宪法诉讼渠道，加强宪法监督。宪法监督应落到实处，包括对法律、法规的合宪性审查，明确违宪的法律后果及应承担的法律责任。在我国权力体系中，行政权属于执行权，司法权属于判断权，这两个权力如果不能正当履行职责，就会直接严重损害弱势群体的利益。若行政机关强行执法，不作为和乱作为均会减损法律权威，激化弱势群体和社会之间的矛盾。所以，只有加强宪法监督，保证行政机关文明执法，避免选择性执法，增加执法的公开、透明度，才能使弱势群体的基本权利得到真正意义上的实现与保障。可在全国人大内部设立专门的宪法委员会进行违宪审查，同时，制定一部专门的宪法监督法，明确宪法监督委员会受理案件的范围、程序，使宪法权利得到具体落实和保障。此外，弱势群体问题的复杂性与综合性，使解决弱势群体发展问题不能仅仅依靠政府支持，因为政府财力与资源有限，还需要吸收其他社会力量，如建立专门针对弱势群体的社团组织，保证弱势群体有更好的交流平台和帮扶措施［15］。解决对弱势群体的保护问题，不仅要遏制那些对弱势群体的侵权行为，还要制定更加完善的法律法规，确保权利得到有效保护和救济。