民族区域自治法律体系现状与完善建议

随着我国社会民主法制的发展，民族区域自治制度也得到进一步的提升和完善，形成了以《宪法》为依据，以《民族区域自治法》为主干，以全国人大常委会、国务院、各部委制定的有关民族问题的规范性法律文件为基本内容，以民族自治地方自治条例、单行条例和地方立法机关、民族自治地方立法机关制定的地方性法规、规章为补充的民族法律法规体系。这些民族法律法规力求从我国基本国情和民族地区的实际出发，来解决民族自治地方社会经济发展中的一些实际问题，以缩小民族自治地方与其他地区的发展差距，从而实现平等、团结、互助、和谐的民族关系。

　　一、民族区域自治法律体系概述
　　
　　在多民族国家中，各民族的平等团结合作是社会稳定和经济发展的重要前提条件，民族区域自治制度是我国解决民族问题的一大创举。作为根本法的宪法明确规定：“各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。”同时，宪法第六节“民族自治地方的自治机关”进一步对民族自治地方的自治机关组成、任期、职权；民族自治地方的自治条例、单行条例；民族自治地方的经济建设、地方财政管理、文化事业等内容作出规定，为民族区域自治奠定宪法基础。1984年《民族区域自治法》作为国家一部基本法律的颁布实施，标志着我国少数民族实行区域自治基本进入有法可依的阶段，为各民族真正实现民族区域自治提供法律保障。2001年2月28日，九届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于修改<民族区域自治法>的决定》，这次修改的主要内容涉及了财政、投资、金融、教育、制定实施该法配套法规几方面，修改后的民族区域自治法分为序言和7个章节，共74条。这次修改理顺了民族区域自治法内部重大制度之间的关系，着重强调了要加大国家机关对民族自治地方的支持和帮助，发展民族教育事业，保护民族地区经济建设中的生态环境，指明了新历史时期下民族区域自治制度的发展方向。

　　2005年5月19日，国务院审议通过了《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》，该《规定》共35条，主要对加强民族团结、维护社会稳定，宣传民族法律、法规和党的民族政策；上级人民政府在促进民族自治地方经济发展，在帮助民族自治地方教育、科技、医疗卫生事业，在扶持少数民族优秀传统文化、培养少数民族干部人才的职责和义务；《规定》实施的监督机制等方面进行了规定。它的颁布实施，为民族地区经济的快速发展提供了全方位的法制保障，加快了少数民族地区经济和社会事业发展，促进了民族团结和社会和谐。2007年2月，国务院办公厅印发了《少数民族事业“十一五”规划》，规划提出了11项主要任务和11项重点工程，其中第9项主要任务是逐步健全民族法制体系，制定与民族区域自治法相配套的法律法规，加强自治州、自治县自治条例的制定或修订工作，推动自治区自治条例的制定。第7重点工程是民族法制体系建设工程，加强民族区域自治法配套法规建设，制定《民族区域自治法》实施条例，加强民族法制宣传教育。可见，这一规划为民族区域自治法配套法规建设提供了直接的法律依据，实施民族法制体系建设工程将成为未来几年民族区域自治制度法规体系的主要内容。

　　与此同时，各级地方立法机关和民族自治地方立法机关也在进行着制定大量具体实施民族区域自治制度法规规章的工作。比如，1985年延边颁布实施了《延边朝鲜族自治州自治条例》，这是第一个在我国制定自治条例的民族自治州。截至目前，我国共有民族区域自治地方157个，现行生效的自治条例有135部，数量占民族区域自治地方数量的86%。其中，在30个自治州中，生效的自治条例25部，占自治州总数的83.3%。在122个自治县(旗)中，自治条例110部，占自治县(旗)总数的90.2%。2005年国务院《若干规定》施行以后，各级地方加大了制定、修订实施《民族区域自治法》的法规、规章的力度，贵州省于2005年11月1日起施行了《贵州省实施<民族区域自治法>若干规定》，广东省于2008年1月1日修订通过了《广东省实施〈民族区域自治法〉办法》，辽宁省于2009年1月1日施行在1989年政府规章的基础上由省人大常委会通过的《辽宁省实施〈民族区域自治法〉办法》。

　　二、民族区域自治法律体系现状分析

　　新中国成立60多年来，我国民族区域自治制度的法制建设取得了很大成就，有力地保证了各少民族能充分当家作主，行使自己的民主权利，管理本民族内部事务，自主发展本地经济文化。但是，现今的民族区域自治制度法律体系与社会主义民主法制的要求还有差距，仍存在着一些问题需进一步完善。

　　（一）民族区域自治法律体系国家层面的现状分析

　　首先，《宪法》和《民族区域自治法》进展还不尽如人意，存在着立法质量不高、表述上有浓厚政策色彩、对自治权的规定比较原则和单一、对民族自治地方的行政组织的规定极为概括的特点。同时，《宪法》和《民族区域自治法》 又缺少法律责任条款和相应的法律解释制度，人们在具体实施民族区域自治法律过程中，对相关法律条文有不同理解时，找不到有权机关对此所作出的具有法律效力的说明和阐述，一些民族区域自治法律规范由于没有对应的法律解释而无法遵守和执行。当国家出台的一些新改革措施、政策和法规出现了衔接不好、内容不一致的撞车现象，致使执法人员只能按文件办事，因为不按文件办就根本行不通，而政策大于法，法在一些地方失去了强制性和权威性，这既是我国当前法制的一个弊病，也是民族区域自治制度得不到很好贯彻落实的一个主要原因。

　　其次，国务院2005的《若干规定》、2007的《规划》主要是针对民族区域自治法实施过程中需要迫切解决的若干问题作出的，不是真正意义上的民族区域自治法的实施细则，而且这些法规仍未解决法律规范内容过于原则、实施程序缺失、具体制度缺乏可操作性等问题。同时，国务院各部委还没有制定出实施《民族区域自治法》和《若干规定》实的任何行政规章，致使其在制定其他一些行政规章时，没有民族法律法规体系建设的整体规划，较多地采取了“一刀切”方法，对民族自治地方实际情况考虑不够，甚至与《民族区域自治法》和《若干规定》的内容相冲突，弱化了民族区域自治法的实施效果，大量民族事务只能依靠中央国家机关和地方各级国家机关的相互协调来执行，而协调就意味着国务院有关部委要放权让利于地方，这种放权让利对于有关部委一般是很难同意的，中央与地方的沟通和协调工作阻力重重、难度极大，造成利益冲突，阻碍了少数民族和民族自治地方社会经济发展。

　　（二）民族区域自治法律体系地方层面的现状分析

　　首先，现今的自治条例都是自治州和自治县(旗)的自治条例，全国五个自治区的自治条例仍未出台。据相关数据显示，五大自治区中草拟自治条例时间最早、修改时间最长、先后形成的条例草案稿最多的是内蒙古自治区和广西壮族自治区，其间经历了十几年时间，形成了十几稿，成果斐然，但这些修改工作在1994年以后都先后停顿下，究其原因是由于自治条例属于地方综合性法规，其内容虽涵盖政治、经济、文体、科教、卫生等多方面，但根本内容仍是经济利益。

　　[2](P9)自治州和自治县(旗)自治条例涉及的是自治地方本身上下级之间的利益问题，属于局部利益问题，比较容易协调解决，不会遇到太大的阻碍能很快出台。而自治区自治条例则涉及到国家整体经济利益与少数民族地区经济利益的问题，中央国家机关与民族自治地方自治机关的利益矛盾相对不好协调，五大自治区只能徒有一腔热情，无疾而终，自治权真正实践执行显得阻力重重。

　　其次，大多数自治条例和单行条例都是一般性的工作法规，突出了婚姻、财产继承、未成年人保护、计划生育、少数民族培养、环境保护等方面，在推动经济运行、财政税收和金融经贸改革、发展社会生产力几方面还做得不够。同时，由于民族区域自治地方立法技术落后，一些诸多理论问题仍没有解决，立法者更没有深入到少数民族地区和少数民族群众中进行实际调查，致使民族自治地方机关在具体立法过程中无法确立和遵循相关的立法原则，无法掌握民族自治地方经济社会发展中出现的核心问题，无法提出对民族自治地方经济与社会发展前景的科学预测，对上级国家机关制定的不适应本地实际情况的决定，只能照搬、照抄、照办的多，有针对性地作出变通规定的少，《变通规定》、《补充规定》等配套法律立法比较薄弱，没有用足用活，失去了切实保障其真正实现权利的机会。

　　最后，辖有民族自治地方的省、直辖市制定和实施民族区域自治法的相关地方性法规、规章和具体措施中，存在着立法主体混乱、授权立法规定不统一、自治立法程序不合理、内容与当地实际情况脱节、地方性和民族性不强、权威性和可操作性薄弱等现象。同时，在少数民族权益的实现方面仍有一些法律空白和漏洞，有关数据显示，在我国授予民族自治地方变通和补充权的13部法律中，民族自治地方只对婚姻法、选举法、继承法、森林法这4部法律进行了变通和补充，其中婚姻法的变通和补充就占到80%，而其他9部法律的变通或补充还是空白。[3](P98—99)这就导致自治权在发展本地方经济中应用不足，缺乏了挖掘民族自身经济发展的优势，用好、用足、用活优惠政策的创造性力度不够，实际工作带有了一定的盲目性、随意性和形式主义倾向，流于表面文章，少数民族权利的正当行使和有效维护失去了法律的保障。

　　三、民族区域自治制度法律体系完善建议

　　博登海默在《法理学：法律哲学与法律方法》一书中指出，“没有一套作为工具理性的法律制度上的精心设计，空洞的道德理念只能作为一种政治的宣言，并可能引发制度与道德理念之间的紧张”。[4](P71)因此，民族区域自治制度的发展与完善首先要加强自身制度建设，健全由一系列规则所组成的民族区域自治法律体系，只有精巧的制度设计才能发挥其保障少数民族权利、促进少数民族地区经济和发展、维护国家统一的积极作用。

　　（一）民族区域自治法律规范国家层面的完善建议

　　首先，规范立法机制，理顺《宪法》和《民族区域自治法》关系。目前，我国存在的授权立法规定不统一、自治立法程序不合理等问题制约着民族自治制度的立法效率和立法质量，需从以下方面明确权限来避免法律冲突：1.依照宪法对诸如民法、民诉法、刑法等部门法和继承法、妇女权益保障法、森林法等单行法中的授权性规定进行修正，即民族自治地方的自治立法权必须统一归属于宪法授权，其他任何法律、法规的授权性规定只能是对宪法条文的具体化，不能成为独立于宪法之外的权力或权利源泉，当上述法律、法规的授权性规定存在不一致现象，并造成立法主体混乱、立法不规范、立法不严谨时，应追究其违宪责任。同时，依照立法法对民族自治地方人民代表大会可以变通的法律和行政法规中的授权条款进行统一规范，明确和细化变通立法权的主体、对象、法定条件、程序、及法律责任，以避免现行法律制度之间产生冲突，更好地发挥立法监督的职能，真正确定立法权的权威性，确保自治权落实。2.修改民族自治地方自治立法程序中的报批制度，将其中自治法规须经上级人民代表大会常委会批准后才能生效的“批准程序”改为“备案程序”，即自治条例和单行条例经民族自治地方人民代表大会讨论通过后可生效，根据自治区、自治州、自治县的等级情况分别确立全国人民代表大会常委会和省、自治区或直辖市的人民代表大会常委会为备案机关。这使得“批准”将不再具有当然的效力，从而打破了现有法律体系对自治立法权的限制，维护自治立法权完整性，符合宪法精神。同时，补充自治法中关于民族自治地方人大常委会的规定，赋予自治区、自治州和自治县人民代表大会常务委员会单行条例的制定权、修改权，并将民族自治地方的变通规定和补充规定的制定机关一律改为民族自治地方的人大及常委会，改变由于人民代表大会时间少议题较多而无法详细审议法案的现状。[5](P64)
　　
　　其次，建立配套法规，明确各机关关系，落实自治权。解决民族区域自治法律缺失的有效途径，除了对现存民族区域自治法律体系进行必要的补充和修改外，适应社会主义经济发展的需要，抓紧制定出一批适合民族区域自治制度的法律、法规就显得更为重要。1.全国人大常务委员会应针对目前亟需解决的民族关系问题，加快出台一系列具体的有关民族区域自治的单行法律。比如，在少数民族散杂居地区，由于人员流动性强，多会发生一些经济利益纠纷和因不尊重少数民族风俗习惯及宗教信仰所引发的矛盾，给民族团结和社会稳定带来不利影响。全国人大常务委员就必须围绕这一民族问题加强制定《散居少数民族权益保障法》、《少数民族风俗习惯法》、《少数民族宗教法》、《少数民族教育法》等相关法律，使一些民族内部的矛盾和纠纷得以解决，不安定因素得以稳定，民族工作得以有法可依，有章可循。同时，国务院应在2005年《若干规定》基础上，尽快制定实施《〈民族区域自治法〉实施细则》，这样不仅进一步细化了《民族区域自治法》和《若干规定》中过于原则的条款，使其更具可操作性，更加符合民族自治地方的实际，而且还提供了解决、预防国务院各部委在出台相关规章或者办法时所出现的各种冲突的民族自治法规平台，理顺了民族自治地方与上级国家机关的关系，摆正了民族立法中的法律关系。2.国务院各部委应围绕2005年《若干规定》，结合各自部门的实际和自治法的要求，制定出关于民族区域自治的一批配套的行政规章、具体措施和办法。比如，《民族地区资源开发办法》、《民族地区基础设施建设办法》、《民族地区财税优惠办法》、《民族地区招商引资优惠办法》、《国家对输出自然资源的民族自治地方给予经济补偿的办法》、《关于减少或免除民族自治地方基础设施建设配套资金的办法》、《民族地区环境保护办法》、《少数民族地区人才引进办法》等。但是，这里需要强调的是国务院各部委尤其是掌握实权的部门在制定法规时还应重点检查、清理各自发布的部门规章，发现与《民族区域自治法》和《若干规定》相冲突的时，及早进行修改、补充。同时，国务院各部委应充分认识民族区域自治的重要意义，加强相互协调和帮助，担负起各自的具体职能，尊重并保护民族区域自治地方的自治权，努力构建中央政府部门和民族区域自治地方政府的合理规范关系，对民族立法中涉及民族区域自治地方的内容要虚心听取民族区域自治地方意见和建议，实现二者关系由行政化向法制化的转变。

　　（二）民族区域自治法律规范地方层面的完善建议

　　首先，推动五大自治区自治条例出台，制定或修改相关单行条例。作为民族自治地方的立法主体要强化自身制定民族自治法规的意识，合理使用自治立法权力、正当履行职责，推动民族自治地区相关法律的建设。
　　
　　1.民族自治地方的国家机关应从战略高度去认识制定实施自治条例的重要性。已经颁行了自治条例的民族自治地方应结合当地的实际情况和社会经济发展的需要，根据有关规定进行修改；还没有制定自治条例的民族自治地方，特别是五大自治区，要抓住国务院2005年《若干规定》这一契机，积极创造条件，寻找利益搏弈契合点，在遵循《宪法》和《民族区域自治法》基本原则的前提下，借鉴“延边理论”模式，克服条文内容过于简单、雷同，实务操作性差的缺点，尽快制定自治区自治条例，规定自治区在政治、经济、文化、教育、卫生等方面的权利及自治区自治机关在不当或滥用行使自治权时所应承担的法律责任和补救措施。同时，中央国家机关要与地方达成共识，给予其强有力的支持，帮助并保障自治地方行使和落实自治权。对于自治区制定的自治条例，只要其严格依照宪法精神，没有违反自治权的范围，有利于民族团结、国家稳定，发展民族自治地方的政治、经济和文化事业，全国人大常委会就应批准。2.民族自治地方的立法机关要充分利用宪法、法律所赋予的立法权，积极大胆地制定出一批针对民族自治地方和少数民族的生存与发展具有重要意义的有关专门事项的单行条例，并强化其权威性和可操作性，以弥补国家立法对民族自治地方保护不足和中央国家机关放权让利不够的问题。

　　比如，在税收方面，民族自治地方的立法机关就可通过制定民族自治地方税收单行条例， 来对税收主体、税收范围、金额计算、征税主体、税收主体之间的权利义务、纳税主体之间的权利义务等问题进行规定，以约束并协调各种单行的税收法律和法规。同时，民族自治地方要依照当地民族的政治、经济、文化的特点和实际情况来落实上级行政机关对其的帮扶政策，既要协调好中央国家机关与民族自治地方利益的分配，又要保障自身的合法权利。这就需要民族自治地方在执行上级国家机关制定的决议、决定、命令和指示时，要注意那些不符合当地民族实际的情形，并及时制定相应的变通规定和补充规定，对原来颁布的与经济体制不相适应的一些法律、法规进行全面的清理和修正，以保证它们在不违背《宪法》和《民族区域自治法》的基本原则下得以遵守和执行，最大限度地保障了少数民族的合法权益、维护了民族地区的经济发展。

　　其次，辖有民族自治地方的省、直辖市要深入开展民族法制宣传教育活动，尽快制定实施民族政策的地方性法规和规章。辖有民族自治地方的省、直辖市对改善当地少数民族人权状况，保障少数民族合法权益， 发展民族自治地方经济文化有着不可推卸的责任，具体表现为：1.辖有民族自治地方的省、直辖市的权力机关和政府应结合当地实际情况对一些在计划经济时期已经制定的，与当前社会环境存在诸多不相适应的内容进行必要修改和补充。必要时，还应及时制定出相应的实施民族区域自治法的地方性法规、规章和具体措施，以顺应社会发展潮流。比如，我国城市化进程加快，自治县这一行政区域随时可能调整，撤县设市问题已被提上议事日程。这时，辖有民族自治地方的省、直辖市的立法机关就应当增加民族自治市建制的规定，对已改为普通市的原自治县，可依法变为民族自治市；对于没有改变，但已达建市标准的自治县，可直接升级为民族自治市。从而保障民族自治地方不会因此将逐渐减少，从法律上维护了民族自治地方的合理地位。同时，地方领导人要牢固树立民族法制意识，充分认识到健全民族法制的重要意义，能了解、掌握新法，依法办事，维护民族平等与团结。2.运用各种形式对民族区域自治制度进行广泛深入的宣传和教育，特别要通过学校，把其列为教学内容，对青少年进行民族知识、民族政策和民族法律法规的教育，使青少年从小就能了解民族区域自治制度的基本常识，意识到民族区域自治制度的重要性。同时，要利用报纸、电视、广播及网络等大众媒体对广大干部、群众进行宣传，做到家喻户晓、深入人心。这样，不仅使少数民族地区的群众能熟识民族区域自治制度的有关法律常识，就连汉族群众也对其有着基本的认识和了解，从而能够保证民族区域自治法得到较好的贯彻执行，民族自治地区的改革开放和经济建设顺利进行。

　　总之，健全并完善民族区域自治规则体系对于推动各族人民发展、繁荣和进步，解决民族自治地方社会经济发展中的一些实际问题，缩小民族自治地方与其他地区的发展差距，起到了制度保障的作用。

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