依宪执政的新要求与实现途径

一、依宪执政的内涵及其提出的新要求

　　依宪执政，简而言之是指作为执政党的中国共产党的执政行为、执政方式应当以宪法为根本依据、依宪，即依照、遵守宪法，包括宪法的规则、原则和精神、。执政，即执政党掌握、领导国家政权，贯彻其治国主张，在社会主义前提条件下，党对国家的领导包括政治领导、思想领导和组织领导《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定‘,）指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。依宪执政的地位得到了凸显，同时也给执政党提出了新的要求：

　　（一）依宪执政要求执政党树立宪法观念

　　《决定》将每年 12 月四日作为国家宪法日，同时建立了宪法宣誓制度，以期树立宪法权威，养成国民特别是官员对于宪法的忠诚和信仰。这些措施固然在一定程度上有助于宪法权威观念的建立，但需要注意，切不可以使其流于形式。宪法观念的树立，需要知识和信仰两方面的日积月累的提高，作为执政党的中国共产党必须将其视作一项长期任务。

　　（二） 依宪执政要求执政党坚守宪法底线

　　在改革发展的机遇期，执政党的领导固然要具有超前性，但如果执政行为突破宪法、法律，则不可避免地会在违反宪法同时伤害宪法的权威性。另一方面，宪法由于其性质使然，对很多问题仅作原则性规定，如何在不突破宪法底线的同时，又保证党的执政和领导的先进性、超前性，这些对党理解、解释和运用宪法的能力提出了新的要求。

　　（三） 依宪执政要求执政党自我进行宪法监督

　　近年来可以看到，党的自我监督能力不断增强，对于依法执政这一新的理念，党应当在制度上对其进行保障，其中重要的一环就是自我进行宪法监督。我国是人民民主专政的社会主义国家，西方式的三权分立为基础的宪法监督方式不具有可行性，而依法执政必然要求可行的宪法监督制度，这要求党自觉建立党内的宪法监督制度、完善党内的宪法监督机构。

　　依宪执政对执政党提出了种种新的要求，而依宪执政真正实行的保障在于探索、建立一整套可行的制度，以法治的方式保证依宪执政的实现。

　　二、党内宪法监督制度的建立

　　依宪执政所针对的首要问题即执政党与宪法、法律的关系，中国共产党作为执政党，有其必要在党的内部建立宪法监督制度。而我国社会主义的国家性质决定，我们不具有实行西方式的以三权分立为基础的宪法监督制度，这要求我们探索、建立符合我国国家性质、历史传统、现阶段国情的党内宪法监督制度，保证执政党在宪法、法律的框架下执政。

　　自中国共产党建党以来，其内部自我监督，自我纠正的能力不断提升，相应的党内监督制度也日趋完善，将依宪执政的内容纳入党内监督是从制度上实现依宪行政的必要条件。

　　《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《条例》）第 4 条规定的党内监督的重点内容包括”遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况“.这体现出中国共产党已经认识到了在党内进行宪法监督的必要性，并将之作为党内监督的一项重要内容。

　　然而另一方面，《条例》却没有对党内宪法监督的主体、程序和启动方式做详尽的规定，这使得《条例》所规定的党内宪法监督流于形式，难以得到切实的履行。欲使党内宪法监督制度真正得到实施，应当从以下几个方面入手：

　　（一） 设立党内宪法监督机构，明确权责。首先，党内宪法的监督权的归属，并不明确，直接导致了党内宪法监督难以实行，乃至于彻底失灵的问题。同时，宪法监督往往又需要解决专业程度较高的问题，现有的党内的常设委员会解决此类问题的能力也相对有限。建立党内宪法监督制度的第一步，即明确党内宪法监督权的行使主体，防止宪法监督之权责无人履行。宪法监督机构也应当广泛吸纳法学专家、学者以确保其有足够的专业能力。

　　（二） 设立党内宪法监督的程序。宪法是国家的根本大法，而中国共产党是我国的执政党，党内宪法监督从根本上讲是处理二者之间关系的活动，因而必须有其严肃性。程序上的随意，不仅违背了法治的精神，也会伤害宪法的权威性，制定严格的党内宪法监督程序，以法治方式维护宪法权威，是依宪执政的要求，更是依法治国的要求。宪法监督从启动到论证，再到做出结论的全过程，应当予以制度化，以严格的程序做出合宪与否的判断。

　　（三） 明确党内宪法监督的方式、措施和效力。除明确的主体和严格的程序外，党内宪法监督制度的建立，仍需要对宪法监督的方式、措施和效力进行具体化的规定，以保证建立的制度具有可操作性及时效性。党内宪法监督的效力从实质上保证应党内一切违反宪法的行为都将被纠正和追究。

　　三、违宪责任制的确立

　　党的十八届四中全会明确提出，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。实践中，由于宪法制裁形式有别于刑事制裁、民事制裁等其他法律规定的制裁，往往并不能使违反宪法者立竿见影的受到惩戒效果，导致相当一部分宪法观念薄弱的领导干部，对宪法缺乏敬畏之心，对于违反宪法的行为不以为然。法律的权威在于实施，作为国家根本大法的宪法，当然也不例外。欲保证宪法有效实施，维护宪法权威，必须加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违反宪法必追究。

　　《中华人民共和国宪法》第 5条规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。而《中华人民共和国立法法》第 88 条则规定了对于违背宪法的改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的撤销。这些规定虽然在一定程度上遏制了违宪行为的发生，但却缺乏对于违宪的个人做出制裁、惩戒的依据。欲使违反宪法的行为得到彻底的追究和纠正，则必须追究违宪行为人的责任，并对其进行”看得见“的制裁；必须建立针对负有领导责任的个人的违宪责任制，对于其违宪行为进行倒查问责，依据其情节轻重予以惩戒，并予以记录在案。

　　依照现代宪法学理论，违宪责任的承担者，主要为政党和国家机关。对于政党的违宪行为，在西方国家往往会导致其他党派的谴责，严重的会使该政党解散。但对于我国来说，这种政党违宪责任的承担方式显然不符合我国现阶段的国情，对于执政党内部存在的违宪行为，应以前文所述的党内宪法监督制度进行处理。而实践中更广泛存在的是国家机关的违宪行为，此种情况下，应当建立明确的国家机关领导干部个人违宪责任追究机制，依情节对其进行处分乃至罢免，涉嫌犯罪的移送司法机关追究其刑事责任。

　　四、党运用宪法能力的提升

　　宪法能力是指运用宪法解决现实问题以符合自身利益需求的能力，作为执政党的中国共产党的宪法能力直接关系到宪政实践的水平。依宪行政离不开执政党运用宪法能力的提升，否则便是将宪法实践与宪法行政割裂，最终还是会阻碍宪政实践的发展水平。

　　《决定》指出把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。这要求我们应当从以下几个方面提升党运用宪法能力，完善宪政体制：

　　提高立法能力，提高立法水平和技术，善于将党的主张通过法定程度上升为国家意志，实现党在立法层面的领导，给予其执政行为法律上的依据，而宪法作为国家的根本大法，更应当体现党的意志，以宪法形式确立党的领导地位，党依宪法对社会主义建设事业进行领导。

　　提高依宪执政能力，新时期党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，这要求党的领导必然具有一定程度的超前性，如何平衡党的领导的超前性与依宪执政、依法执政的要求，对我党的宪法能力提出了新的挑战。

　　提高依宪行政的能力，稳步推进政治改革向前发展，必须坚持在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，形成科学、民主、规范的行政决策机制，完善、理顺行政执法体制。

　　提高宪法解释能力，宪法作为国家根本大法，相比其他部门法，更需要稳定性，我国宪法学学者普遍认为宪法不宜进行过于频繁的修改，否则将损害其权威性。建立完善的宪法解释制度，提高宪法解释能力，是处理、解决不断变化、日趋复杂的党与宪法的关系的有效手段。

　　提高处理中央地方关系的能力，通过宪法法律方式，明确中央与地方各自的地位权责，将二者之间关系法制化，协调中央与地方之间的冲突，是国家政令通行，调动中央与地方两方面的力量建设社会主义的有力措施。

　　五、违宪审查制度的完善

　　宪法序言规定本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。《决定》指出完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

　　虽然我国宪法和立法法已经确定违宪审查制度的基本内容，但迄今为止却未有任何一个违宪审查的案例出现，这本身即说明，当前的违宪审查制度有严重失灵之嫌疑。

　　以江平教授为代表的部分法学家建议，应当在全国人大内部建立宪法委员会，待条件成熟，将全国人大的监督权改为法院监督，并设立宪法法院。实际上，早在 1986年设立宪法法院或者宪法委员会专门审查违宪案件的违宪审查方式就曾经被探讨，甚至一度被认为是最可行的违宪审查方式。、江平教授所提出的宪法委员会审查制的违宪审查方式无疑有其进步性，在完善全国人大及其常委会宪法监督制度的过程中应当对其进行充分参考。

　　总而言之，当前违宪审查制度的建设要点在于其实践性中的可行性，避免违宪审查制度被束之高阁，建立真正的有效的违宪审查制度，保护公民权利，实现看得到的宪法正义。

　　六、公民的参与和监督

　　党的十八届四中全会指出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。依宪执政的真正实现，离不开公民的参与监督。全体人民都应当作为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者参与到依法执政的实现进程中来。

　　（一）张扬宪法精神。在社会普遍开展宪法教育，推动全社会对宪法的认识，弘扬宪法精神。2014 年12 月 4 日，是中国的首个国家宪法日，全国范围内多地开展了宪法教育，但宪法教育不应该以运动式进行，而是应当常态化、制度化的实施，从而提高全体公民的宪法知识、宪法意识，提高公民参与的能力和积极性。

　　（二）中国共产党带头学习宪法。中国共产党作为执政党，应当起到带头作用，建立针对党员的宪法学习制度把宪法法律列入党委（党组） 中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。将宪法修养作为考察党员、干部的一个重要的组成部分，从执政党的组成成员的内部推进依宪执政。

　　（三） 建设完整的宪法教育体制。把宪法教育纳入到国民教育体系之内，建立从中小学开始一直到高等教育之内不同层次的宪法教学，以教育的方式保证公民宪法知识的提高，以树立公民对宪法的信仰、对宪法权威性的认识，最终达到自觉维护宪法，参与对宪法监督。

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