行政审批行为法制规范存在的不足及对策分析

2001 年 10 月，国务院召开了行政审批制度改革工作电视电话会议，全面启动行政审批制度改革工作。近年来，特别是党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央始终将深化行政审批制度改革作为建设法制政府，改进党风政风，推动治理能力和治理体系现代化的重要环节，坚持高位推动，大力推行简政放权、放管结合，行政审批制度改革取得了重要进展。2014 年 10 月，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”确定为全面推进依法治国的六项重大任务之一，对进一步深化行政审批制度改革提出了新的要求。在新形势下，深化行政审批制度改革就是要以建设法治政府为核心，全面推进依法行政，坚持以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。为全面落实依法行政的要求，目前我国已基本建立形成了以行政许可法为核心的行政审批法规制度体系。这一体系的初步形成对加强权力的制约和监督，转变政府职能，规范行政审批制度等起到了重要作用。但是，随着行政审批制度改革进入攻坚期和深水区，这一体系在规范行政审批行为的实际操作中也暴露其不足，为更好地实现把行政审批权力关进法治的笼子，需要进一步的加强和完善。

　　一、规范行政审批行为的法制现状

　　（ 一） 《中华人民共和国行政许可法》

　　2004 年 7 月实施的《行政许可法》作为我国行政许可的一部基本法律，是一部规范政府审批行为的重要法律，《行政许可法》在行政许可的设定、行政许可的实施机关、行政许可的实施程序、申请与受理、审查与决定等方面进行了规定，规范了行政许可的实施。《行政许可法》实施以来，为从中央到地方行政审批法规制度的修订提供了法律依据，在《行政许可法》的指引下，各级政府基本完成了行政许可实施主体和项目的清理、确认和公布，大幅度减少了行政许可和行政审批项目，同时加强了有关配套制度的建设，强化了对行政许可的监管，政府服务意识明显增强，行政效率和执法水平进一步提高，经济和社会发展环境进一步得到改善。

　　（ 二） 国务院相关行政法规
　　
　　由于法律关于行政权力的规定常常比较原则、抽象，因而还需要由配套的法规进一步具体化。其中行政法规就是对法律内容具体化的一种主要形式，也是国务院领导和管理国家各项行政工作，规范行政审批制度的重要法律依据。

　　为更好的适应在行政审批制度改革，规范行政审批行为，国务院也下大力气做好对相关行政法规的修改。如根据 2013年 7 月13 日国务院公布的《国务院关于取消和下放50 项行政审批项目等事项的决定》和2013 年11 月8 日国务院公布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，国务院对取消和下放的 125 项行政审批项目涉及的行政法规进行了清理。经过清理，国务院决定对 16 部行政法规的部分条款予以修改①.这为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，发挥好地方政府贴近基层的优势，起到了关键作用。

　　（ 三） 地方性法规及配套规章制度
　　
　　我国各地政府在规范行政审批行为过程中秉着依法治国、依法治省，依法治市的理念，加强了对拟新设行政审批项目的审核把关，严格遵循法定程序，确保于法有据。相继出台有关行政审批制度的地方性的法规及规范性文件。如新疆维吾尔自治区严格依法确定行政审批事项和行政审批行为，先后出台了《关于规范行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》《关于印发新疆维吾尔自治区行政许可事项目录管理办法的通知》《关于推进自治区本级政府部门行政权力清单和责任清单制度的通知》等，建立完善行政权力清单和责任清单制度，建立健全新设行政审批项目审核论证机制，建立规范性文件事前合法性审查制度和事后备案监督制度等，这些配套制度的建立和完善，进一步规范和改进地方行政审批行为。使得地方行政许可事项大幅减少，行政服务中心建设大力加强，行政许可实施程序大为规范，进一步提高政府工作效率和为民服务水平②.

　　二、行政审批行为法制规范存在的不足

　　随着行政审批制度改革的进一步深入推进，给行政审批行为的法制规范提出了更高的要求，而目前的行政审批法制规范表现出“心有余而力不足”,特别是在实际操作中存在不足，主要表现在：

　　（ 一） 《行政许可法》自身不足导致实际使用不充分。一是《行政许可法》在立法中尚未明确行政审批与行政许可的关系，目前学界对这两个概念也观点不一，没有明确的界定。现实中，无论是行政主体，还是行政相对人对“行政许可”一词认知度不高，导致在一般的工作和生活中多使用“行政审批”,容易造成只有“行政许可”才有法可依的错误影响。二是《行政许可法》作为一部基本法律，多以原则和指导性文字，目前尚未出台具体的实施细则，也没有适时的法律解释，在这种情况下，法条中的“可以”和兜底条款的规定，放任了行政自由裁量权的生存空间。

　　（ 二） 与行政审批行为相关的法律法规，在立、改、废方面相对滞后。一方面长期以来，存在行政审批制度改革与相关法律法规立改废“两条腿”不一般粗的现象，即相关法律法规立、改、废工作滞后于行政审批制度改革③.另一方面上位法进行修改后，出现下位法规及规章更新不及时，舆论宣传不到位，培训学习不重视等问题，这些对规范行政审批行为起到了阻碍的作用。

　　三、对策研究

　　改革越是深入推进，问题与矛盾就越发凸显。我们要大胆用法律规范去触碰行政审批行为的核心权力。这就需要我们进一步完善法制规范体系。

　　（ 一） 修订《行政许可法》，做好法律解释工作。一是2014 年 4 月，国务院印发《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（ 国发〔2014〕16 号） ,决定通过一年时间对各部门现有非行政许可审批事项进行全面清理，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。因此明确行政许可的内涵与外延，在《行政许可法》中明确规定： 本法所称的行政许可，也叫行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的外部行政行为，从而彻底清除非许可行政④.二是需要全国人大常委会担负起法律解释的职责，与其他立法不同的是，行政许可法的很多规定比较原则，存在着大量不确定的法律概念，其涵义都需要进一步解释，解释合法的法律路径应是，国务院法制办就行政许可法规定中需要进一步明确涵义的，代表国务院向全国人大常委会提出法律解释要求，由全国人大常委会进行法律解释⑤.

　　（ 二） 加强行政审批制度的法律法规的废改立工作。取消和调整一批行政审批项目，就集中修订一批行政法规。在中央层面和地方层面做好衔接，涉及各地各部门新的立法项目时，要开门立法，减少部门关门立法。要积极完善机制，细化流程，强化征求意见、调研考察、专家论证等环节，及时发布法规、规章草案的制定进展情况，使社会公众及时掌握立法动态，扩大公众参与，确保立法质量稳步提高。坚持有破有立。坚持在法治框架内推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，做到各项法律制度相互衔接、统筹协调、形成合力。

　　[ 注 释 ]

　　①中华人民共和国国务院令第 645 号 < 国务院关于修改部分行政法规的决定 > .
　　②地方行政审批制度改革工作座谈会交流材料。 新疆维吾尔自治区行政审批制度改革工作的汇报。 新疆维吾尔自治区党委编办（ 审改办） .
　　③叶慰。 在行政审批制度改革中改进行政法规集中清理工作[J]. 中国行政管理，2014（ 8） .
　　④刘云甫。 行政审批法治化的法理分析及路径选择[J]. 暨南学报（ 哲学社会科学版） ,2015（ 6） .
　　⑤王克稳。 我国行政审批制度的改革及其法律规制[J]. 法学研究，2014（ 2） .