关于大学教职工民主权益保护法律的问题探讨

伴随着经济发展和人民生活水平的提高，人们的法治意识不断地增强。目前，高校教职工参与学校重大事项管理的主人翁意识也在不断加强，但是如何保护教职工民主权益仍然缺乏相应的法律制度。党的十八大以后，“依法治国”受到了全党全国人民的重视，通过法律手段来保障高校教职工的民主权益成为一个非常重要的课题。

　　一、高校教职工民主权益保护的法律现状

　　高校教职工民主权益是指高校广大教职工依据国家宪法、法律和有关法规，行使自己的民主权利，通过一定的形式和途径，直接或间接参与对学校事务的管理的权利。高校教职工大都受过高等教育，具备较高的文化素养和一定的参政议政能力，教职工对于个人权利的自我意识也较强。高校教职工不仅有参与社会政治、校内事务管理的能力，也有在改革发展过程中行使自身民主政治权利的愿望。我国相关法律法规也非常重视对教职工民主权益的保护，现阶段关于保障高校教职工民主权益内容的规定，主要集中在以下几个方面：

　　（一）国家层面的主要法律法规

　　高校教职工参与民主管理和监督是《中华人民共和国宪法》赋予的基本权利；2001 年修改后的《中华人民共和国工会法》明确了工会在维护职工民主权益中的作用；1995 年 3 月全国人大通过的《中华人民共和国教育法》规定国家保护教师的合法权益；1993 年 10月全国人大常委会通过的《中华人民共和国教师法》

　　明确了教师的民主权益；1998 年 8 月全国人大常委会通过的《中华人民共和国高等教育法》规定了教师享有对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议的权利，可以通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；教育部和全国教育工会在 1985 年联合颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》，这标志着学校教职工代表大会制度在我国法律上的正式确立，明确了学校教职工代表大会是教职工实现民主管理与监督的重要形式。2011 年11 月 9 日教育部经中华全国总工会同意通过了 《学校教职工代表大会规定》。该规定进一步对教职工代表大会进行了说明和规定，要求高校和有条件的民营高校要建立和健全以教师代表为主的教职工代表大会制度，并制定具有可操作的符合本校校情的规定实施细则，切实加强民主管理和民主监督。

　　（二）国家层面的法律性文件

　　2003 年 7 月 17 日教育部发布关于加强依法治校工作的若干意见（教政法[2003]3 号），2013 年 1 月16 日又发布《全面推进依法治校实施纲要》，对师生在参与学校管理、行使监督权利、实现自我发展等方面的权益给予制度保障。

　　依法治校是依法治国方略在高校的体现，其实质是教职工依据宪法享有的民主、政治权利在学校改革发展中的落实。依法治校的关键在于调动高校教职工参与民主管理的积极性、主动性，为高校的改革和发展献计献策，从而实现高校的和谐发展。可以看出，保护教职工的民主权益是依法治校应有之义。国家现有法律法规都明确教职工拥有民主权利，都强调了保护教职工民主权益。

　　二、高校教职工民主权益保护方面存在问题

　　目前，我国各高校的教学、科研、管理、产业、后勤等方面都处于调整、改革之中，学校教职工面临着各种选择和竞争，由此产生观念冲击、利益调整、地位变化等新的矛盾，这些矛盾既是高校管理的难点，更是强化管理的契机与动力。[1]

　　从目前的情况来看，对于我国教职工民主权益相关的内容虽然有所规定，但是很明显规定的内容过于模糊、笼统，法律规定中对于教职工如何行使民主权益，以及如何保护教职工的民主权益缺乏系统而全面的规定。

　　（一）教职工民主权益保护的法律制度规定的内容落后于现实

　　从现有法律规定来看，在我国多部立法中都对教职工参与学校民主管理进行了原则性的规定，也确立了教职工代表大会（以下简称“教代会”）、工会在维护教职工权益中的地位和职能。但是整体来看，对教职工民主权益的基本概念、具体内涵以及民主权益保护主体、保护方式、保护渠道，特别是对教职工民主权益受到损害后如何救济等内容缺乏具体规定。使得当前高校教职工对自己民主权益的具体实施方法并不了解，即使在感受到自己的民主权益受到损害时，也不知道如何来寻求救济渠道，也不知道如何获得相应的救济补偿。

　　（二）现有的教职工民主权益的内容在实践中操作性较差

　　一方面教职工与学校是聘用关系，很难跳脱自身利益关系去考虑学校全局性的管理问题。另一方面学校进行统一管理时，往往是按照人员编制、院系规模等数量化的标准来进行考量，但是实践中不同院系的基本发展规律并不相同，例如语言学院和国学院对国际化的需求就不一致；化学学院和法学院对实验设备的需求就不一样，而学校民主管理的方式就显得比较死板了。

　　（三）教代会职能虚化程序不规范

　　由于缺少有效的权力机制，教职工代表大会形同虚设的问题严重。高校教职工代表大会缺乏独立性，无法形成制约管理权力的约束机制，从而难以实现对管理权力的有效监督。另外，教代会制度缺少实施的具体措施和程序，实践中不同高校对教代会召开时间、代表产生方式、决策程序等内容都相差甚远。导致高校对教代会制度的适用程度具有很大的随意性，教代会主体极易因不具有强制性力量而被虚无化、边缘化。[2]

　　三、完善高校教职工民主权益保护的立法建议

　　让教职工参与学校民主管理是发挥高校知识分子主人翁精神和责任感的需要。要加强教职工权益保护的制度化和程序化建设，通过制度制约保障教职工民主决策的权利。国家在对高校教职工民主权益保护实践中，要自始自终地把着力点放在制度建设上，使教职工民主权益在规范的制度中有序行使。

　　（一）教职工民主权益保护的主体方面

　　在高校内部的管理体制中，学校要保证学术权力和行政权力的协调统一、均衡发展，应突破以往学校的行政管理体制，赋予教职工独立自主的行使民主权益的权利。其中最为突出的问题就是应该建立“教授治学”制度，这是保护高校教职工民主权益的重要方面。

　　应该在相关立法中，明确“教授治学”的基本原则和相关规定，明确对于学科发展建设的相关重大问题上，高校应为教授们广开参与决策的渠道，保证教授在学术研究上具有宽松的学术环境，可以使他们表达自己的学术思想和学术意见。对于课程设置、学生招收、成绩评价、学位授予、教授的聘任和晋升等方面，应该听取教授的意见，让参与工作的教授具备一定的自主权。

　　保护教职工民主权益要坚持保护途径、保护对象、保护手段上的统筹兼顾。要注意倾听社会人员、后勤人员、民主党派、退休老同志等各类人员的意见和建议，充分发挥“教学委员会”、“学术委员会”、“学生工作委员会”等在学校建设中的作用。教职工的民主权利要求有普遍性也有差异性，法律规定中要具体设计相应的制度以确保各个层面的教职工的民主权益都能得到保护和表达，要考虑各个层面教职工的需求；在民主权利实现过程中的服务手段上，既要统揽全局体现“代表”作用，又要兼顾全面，使每一类教职工都能够找到代表个人利益和观点的“代表”或“委员”,并通过他们实现自己的民主权利。[3]

　　（二）教职工民主权益保护的方式方面

　　在保护教职工民主权益的方式方面，最重要是完善教代会的基本制度。

　　1.落实教代会的职权制定《学校教职工代表大会规定》的具体实施细则，结合高校的实际落实教代会的“四项”职权。规定党政工组织对教代会工作各自应承担的责任与义务。明确教代会行使权力的范围和程序，凡涉及学校重大事项和教职工切身利益的有关制度，必须经教代会规定的程序讨论、审议、通过，然后才能上报审批和组织实施。立法可以将教代会的表决评议作为现行民主公示期的替代或补充，如在例行大会期间，教代会对学校高层领导进行必要的民主匿名测评程序，根据测评结果可以向上级教育主管部门提出嘉奖、晋升，或予以处分、免职等建议，上级教育主管部门应当在学校人事组织考察时把测评意见作为重要依据予以考量，如此才能将教代会的监督作用落到实处。

　　2.完善各级教代会各项具体工作制度首先，应完善二级教代会制度。随着高校管理体制改革和办学规模的不断扩大，各基层院系的规模也在日益变大，高校在开好学校教代会，维护学校广大教职工权益的同时，也要积极开好二级教代会，进一步加强院系的民主管理和民主监督，维护好院部教职工的各项权益。[4]其次，细化教代会已有的各项工作制度，对教代会各项具体工作的方法、内容、步骤进一步规范化、程序化，如在细则中明确教代会提案处理程序等。

　　3.建立和完善保证教代会质量的监督制度教代会要切实保护教职工民主权益，必须提高自身的质量，因此在相关细则中应明确建立教代会申报审批制度和教代会评估制度等，严格规定召开教代会必须达到的条件和标准。[5]明确教代会代表资格和选举程序，教代会代表要参与校院两级各项决策，保障教职工民主权利和各项合法权益的制度化、规范化和程序化，这是维护教职工民主权益的核心价值所在。

　　4.规范教代会在教职工民主权益保护中的地位高校工会为教职工代表大会的工作机构。可根据教代会代表常任制的特点，在闭会期间实行教代会代表提案经常化，这也是尊重教代会代表地位和民主权利的有效形式；可参照地方人大、政协的参政议政方式，创造出落实教代会职权的巡视制度、听证制度、旁听制度、咨询制度、对话制度等，以不断夯实和提升教代会的地位。[6]

　　（三）明确教职工民主权益的权利救济途径

　　1 . 制 定 和 实 施 侵 犯 教 职 工 民 主 权 益 行为 责 任追究办法。明确违法行为的类型、构成条件、法律责任等内容。对高校出现的侵犯教职工民主权益的违法行为及时进行纠正，并给以处罚。对造成严重后果的行为决策者追究个人责任，予以制裁。[7]

　　2.建立接受职工权益被侵犯的申诉机制。明确申诉机构的设置，将申诉办法、申诉程序等内容制度化、法制化。

　　3.明确侵害教代会民主权益的救济方式。侵害教代会民主权益的事件基本上是学校内部争议，如果是针对教代会代表个人的，首先应当向教代会或其常设机构进行申诉，情节较轻的由教代会组织通告学校行政部门责令改正或给予处分，拒不改正或不接受处理的，则由教代会常设机构提请上级教育主管部门处理。如侵害主体是教代会组织或者侵害是由教代会组织没有于履行职责造成的，代表可以直接向上级教育主管部门进行申诉。构成治安处罚或者涉嫌犯罪的，教职工则可以向司法机关进行举报和控告，依法追究其相应责任。

　　总之，要逐步完善与高校教职工民主权益保障相关的法律法规，为教职工民主权益的充分实现提供一个良好的法制环境。

　　[参考文献]

　　[1] 孙 丽，王 伟。完善教职工民主参与机制探索高校民主政治建设新形式[J].工会理论研究，2008,（2）。
　　[2] 秦惠民。 我国大学内部治理中的权力制衡与协调---对我国大学权力现象的解析[J].中国高教研究，2008,（8）。
　　[3] 林 松。高校教职工民主权利实现的途径分析[J].学理论，2009,（23）。
　　[4] 阎 武。从《工会法》看高校工会依法维权的途径[J].科教导刊，2010,（7）。
　　[5] 张丽霞。对高校民主管理的认识与思考[J].鞍山科技大学学报，2007,（2）。
　　[6] 徐远火。高校教代会制度的历史演进与未来发展[J].中国劳动关系学院学报，2005,（4）。
　　[7] 陈久奎，阮李全，张 亮。学校教代会制度的过程性功能分析---基于协商民主理念与规范文本的双重维度[J].教育研究，2012,（7）。