法国行政诉讼与合宪性优先审查的相互影响

2008 年是法兰西共和国建国 50 周年。这一年，法国为了适应国内外新的政治形势需要，进行第 22 次宪法修改，其规模之大史无前例。“2008 年的宪法修改在保留第五共和国国家权力基本架构的基础上，加强了对公民权利的保护，实现了国家权力与公民权利、国家机构间权力新的平衡。”

　　①在《1958 年宪法》中增加第 61 - 1 条，建立合宪性优先审查机制，允许宪法委员会通过普通诉讼发现并解决法律违宪问题。法国合宪性优先审查机制的建立顺应法国现阶段发展的要求，对法国公法的发展、公民权益的保障以及民主建设的实现具有重大意义。制度中很多巧妙的设置，体现了法国立法者的智慧，值得我国借鉴学习。

　　2010 年的合宪性优先审查机制 （ question prioritaire deconstitutionnalité 简称 QPC） 的建立是法国在合宪审查上的巨大进步。合宪性优先审查实现了抽象审查向具体审查的过度，充分确立了宪法的最高法律地位，宪法委员会实现了从政治机构向宪法保障机构的转变。最重要的是，合宪性优先审查的建立，真正实现了对公民权利与自由的保障。法国宪法第 61 -1 条②： 当法院在受理诉讼过程中，如果法律被认为构成对基本权利和自由的侵犯，宪法委员会得由最高行政法院或最高法院在一定的期限内提请进行审查。

　　行政法院与司法法院都可以在诉讼过程中受理当事人的合宪性优先审查申请，实际上该机制在两个法院中的程序基本相同。笔者在介绍合宪性优先审查的基本的程序的基础上，侧重将其与行政诉讼自身的特点相结合，研究行政诉讼与合宪性优先审查如何相互影响。合宪性优先审查的程序规定主要包括申请人、"过滤"机制以及最终的审查结果，其中关于合宪性优先审查的受理条件部分还涉及到了宪法委员会与两高院之间的权限划分的问题。

　　一、申请审查的程序

　　2008 年 7 月 23 日的宪法改革于 2010 年 3 月 1 日开始正式生效。新的宪法被正式运用在法院裁判当中。因此，只有 2010 年 3 月 1 日之后的合宪性优先审查书面申请（ 必须清楚明确 distinct,说明理由 motivé） 才被受理。

　　合宪性优先审查关于代理人的规定遵循主诉关于代理人的规定： 如果主诉要求必须有诉讼代理人，那么合宪性优先审查也必须由代理人提出，如果诉讼当事人能够自己进行辩护，那么也可以由诉讼当事人自己直接提出合宪性优先审查的申请。需要注意的是： 合宪性优先审查申请必须通过书面形式（ 诉状 mémoire） ,申请书必须清晰明确，同时必须说明申请审查的理由（ 即使主诉只需要口头进行，合宪性优先审查同样需要书面的形式） .

　　合宪性优先审查可以在行政诉讼以及普通诉讼中的任何阶段提出，可以是一审、上诉阶段，也可以是在最高行政法院、最高法院的诉讼及上诉阶段。最高行政法院或最高法院，或宪法委员会在受理申请后，主诉自动中止，待合宪性审查裁决作出之后，再继续进行。所有隶属于最高行政法院或最高法院的法院都能够受理合宪性优先审查申请，只有重罪法庭不能受理。如果是刑事案件，当事人可以在诉讼开始前，即法官预审阶段，或者诉讼结束后的上诉阶段或者最高法院的审理阶段提出合宪性优先审查申请。诉讼当事人不能直接向宪法委员会提起合宪性优先审查申请，合宪性优先审查必须首先向主诉的法院提起。主诉的法院首先按照 2009 年 12 月 10 日的组织法的规定进行第一次审查，如果认为符合申请合宪性优先审查的条件，再向最高行政法院或者最高法院提出申请。收到申请的最高行政法院或者最高法院再进行进一步审查，决定是否向宪法委员会提起合宪性优先审查的申请。宪法委员会在受到申请后必须在 8 天内就是否受理转交的申请作出裁决，该裁决为最终裁决，申请人不得再上诉。

　　与宪法 61 -1 条相关的 2009 年 12 月 10 日的组织法对宪法委员会受理合宪性优先审查的条件作了具体的规定：1、关联性，即申请合宪性优先审查的法律必须是与主诉相关的法律，或者构成起诉的基础部分； 2、新颖性，即接受审查的法律并未被宪法委员会宣布合宪； 3、重要性，即所包含的法律问题严重侵犯宪法所保护的公民基本权利与自由。

　　关于申请被拒绝后的救济问题： 如果在一审中或者在上诉法庭中，法院拒绝提起合宪性优先审查的问题，那么申请人可以等到上诉（ 上诉法庭或者最高法院、最高行政法院） 时针对一审法院作出的拒绝申请合宪性审查的裁决提出抗辩。但是，如果是最高行政法院或者最高法院拒绝向宪法委员会提起合宪性优先审查，那么申请人没有机会得到救济。同样，如果宪法委员会最终作出裁决，该裁决不得上诉。

　　二、受理的条件

　　2009 年 12 月 10 日第 2009 - 1523 号组织法对宪法第61 - 1 条的具体运用作了详细的规定。其中，对最高行政法院受理合宪性优先审查申请的条件作了三点要求，即相关性、新颖性和重要性。

　　（ 一） 相关性

　　相关性要求申请审查的法律必须与原诉讼相关。虽然2009 年 12 月 10 日的组织法对申请审查的法律的相关性作了规定，但是，从宪法委员会作出的第一个与合宪性优先审查相关的裁决③中就可以看出，宪法委员会不会对最高法院或最高行政法院申请审查的法律是否与原诉讼相关进行审查。然而，宪法委员会的这种做法受到了质疑。既然不论申请审查的法律是否与原诉讼有关，宪法委员会都会受理申请，那么就等于要求最高行政法院在作出裁决时已假设申请审查的法律与原诉讼有关④，这样是不合理的。在 2010年 7 月 15 日的第 327512 号裁决中，最高行政法院明确说明了判断申请审查的法律是否符合相关性的标准： 如果申请合宪性优先审查的法律既没有被原诉讼相关的行政机关使用，也”未被申请人使用在诉讼当中用于维护自身权利“,或者”其他诉讼相关人曾经作为论据向法官提出过“,而且，此法律与原诉讼的程序无关，那么，最高行政法院可以认为申请审查的法律不满足相关性的条件。

　　（ 二） 新颖性

　　新颖性要求申请审查的法律未被宪法委员会确认合宪。这一要求使最高行政法院对已被宪法委员会裁决合宪的法律不能再进行审查，即使最高行政法院认为该法律违宪。但组织法规定，如果出现”情势变更“的情况，可以重新提起合宪性优先审查。”情势变更“的情形包括法律条文的变更和法律所依据的事实的变化。

　　（ 三） 重要性

　　重要性是指申请审查的法律严重违宪，具体指对宪法所保护的公民的权利和自由的侵犯。在最高行政法院向宪法委员会提交合宪性优先审查申请之前，最高行政法院需要先对该法律违宪程度即重要性进行判断。然而，在这个过程中，最高行政法院有可能自己成为合宪性审查的法官，这是对宪法委员会权力的僭越。最高行政法院在 2010 年 7月 13 日的第 340302 号裁决和 2010 年 10 月 8 日第 340456号裁决中，强调了自身对审查的程度的控制，防止越权的发生。

　　三、宪法委员会裁决的效力

　　最高行政法院向宪法委员会提交合宪性优先审查之后，宪法委员会经过审查所作出的裁决可能有四种结果： 第一种是裁决受审查的法律合宪，不存在争议，应当继续生效适用。第二种是裁决受审查的法律违宪，应当立即宣布废止。第三种是宣布它违宪，但为避免出现法律真空，应当给立法机关留出时间来调整、修改法律或研究解决方法。

　　⑤第四种是宣布受审查的法律部分违宪。

　　⑥根据宪法第 62 条第二款⑦规定： 若宪法委员会依宪法第61 -1 条判决某法律违宪，那么违宪的法律在判决生效之日起即被废止，宪法委员会亦可确定废止生效之日期。”宪法委员会在受理合宪性优先审查申请之后必须在三个月内进行审查。在审查阶段，为确保持不同意见的人能够充分交流，宪法委员会将会通过电子邮件的方式进行通知并提供交流的平台。持不同意见的各方必须向宪法委员会提供他们的电子邮箱，通过电子邮箱与宪法委员会沟通。

　　在参与讨论者进行充分的辩论之后，宪法委员会将组织公众进行听证，这个阶段，律师也可以进行监督。随后，宪法委员会将在数天之后做出裁决。如果宪法委员会宣布受审查的法律符合宪法规定，那么法律将被继续使用。法院必须按照原法律进行裁判，除非法院认为这条法律违背了国际条约或者欧盟法。如果宪法委员会宣布法律违宪，那么此法律将会被撤销。宪法委员会裁决撤销的效力对所有人都适用，包括提出请求的当事人。废止是向未来发生效力，不溯及既往。

　　1971 年的“结社自由案”和“1974 年的宪法修改”由于合宪性优先审查实现了宪法的事后审查，并且扩大了申请审查的主体，这大大增加了宪法委员会的审查工作量，宪法委员会的司法作用得以彰显。通过合宪性优先审查程序，宪法委员会作出了不少具有影响意义的违宪裁定，这些裁定进一步确立了合宪性优先审查机制保障公民基本权利与自由的重要角色，成为公民使用宪法抵制违宪法律的重要手段。