中国合宪性审查制度存在的问题与优化建议

摘 要：　为了让宪法更好的全面实施，完善我国的合宪性审查制度刻不容缓。但我国目前对于不同审查主体之间的分工、审查程序的规定过于笼统和模糊。合宪性审查的审查对象的范围也过窄，因而如何进行优化一直是学界的热点问题。目前我国合宪审查存在审查主体不清，审查对象的范围过窄，审查程序缺失等问题。应理清合法与合宪审查的关系，强化启动主体责任，扩大审查对象范围等措施完善合宪审查制度。

　　关键词：　合宪性审查; 审查程序; 审查主体; 合法性审查;

　　一、合宪性审查综合概述

　　（一）我国合宪性审查概念

　　自党的十九大之后提及合宪审查后，关于合宪性审查的概念的讨论从未停歇。目前关于合宪审查的解释有两种主流观点。第一种观点认为，我国的合宪性审查机制是指全国人大及其常委会依据宪法对法规及司法解释等是否符合宪法而进行审查的制度；另一种观点则在审查对象的范围上有所不同。认为，合宪性审查应至少包括两种对象：一是法律法规，二是行为1。笔者认为采用第二种观点更加符合合宪审查之本质。即，合宪性审查是国家有权机关对规范性法律文件及掌握公权力的国家机关和政党行为是否符合宪法而进行的审查。

　　（二）我国合宪性审查内容

　　1．合宪性审查主体

　　审查的主体是指即宪法赋予特定国家机关享有合宪性审查的权力，也就是前述定义中的“国家有权机关”的具体指向。我国宪法条文明确赋予全人常和全人大拥有监督宪法实施的权力。全人大下设宪法和法律委员会具体执行各项工作，法律规定其职责包括审查法律草案和监督宪法实施。全人常下设法工委，在以下几种情况下可以进行合宪性审查：一、主动审查报送备案的法规、司法解释；二被动审查公民、组织提出的建议。虽我国宪法明确规定了审查主体，但审查主体在实践中还未应用此权力，因孙志刚事件而导致废除的收容遣送制度实际上也并不是由全人大或者全人常撤销的，而是由国务院废除。虽然法律的明文规定中并没有指明行政机关享有合宪性审查的权利，但行政机关在实质上却代行其职。

　　由此可知，我国名义上的审查主体有全国人大及其下设的宪法和法律委员会以及、全国人大常委会及其下设的法工委，实质上还有行政机关在某些情形下也变相行使此项权力。这就直接导致了审查主体混乱。

      2．合宪性审查对象

　　《宪法》第5条，《立法法》第87条，第103条，第104条规定，合宪性审查的对象主要有两种，一是“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、军事法规、司法解释”，二是“党政军等机关和社会团体的行为”。但从实际情况来看，审查对象以相关的法律文件为主。

　　3．合宪性审查方式

　　我国现行宪法并没有就审查方式做出明确的规定。根据《宪法》第116条、以及《立法法》第72条、98条可知，我国合宪性审查主要有两种方式：事前的审查和事后的审查。这也是目前学术界普遍认可的分类方式。事前审查，即相关法律法规须得报具有合宪性审查权的主体批准后才能生效施行；事后审查，即相关规范性法律文件在指定生效以后报有关机关备案即可。

　　除此之外，还有另一种分类方式，即我们熟知的主动审查和被动审查。

　　4．合宪性审查效力

　　审查的效力是指审查对象经审查主体审查后带来的法律上的效果。具体指，全国人大及其常委会认为相关规范性法律文件与宪法相抵触时，可以采取改变、撤销等方式直接更改其内容或是整个规范性法律文件归于无效。

　　二、目前我国合宪性审查制度存在的问题分析

　　（一）审查主体不清

　　全人大下设的宪法和法律委员会负责处理包括合宪性审查、法律草案的审议在内的具体的法律事务。成立专门的部门进行合宪性审查一直是学术界所提倡的，但目前问题在于不仅宪法和法律委员会有审查权，还有法工委，以国务院为首的行政机关在实践中也具有一定程度的合宪性审查权。具有审查权的主体过于庞杂，审查主体之间的关系难以理顺，统一的体系和程序在复杂的主体间难以形成。

　　（二）审查对象的范围过窄

　　法律明确规定了全人大和全人常有违宪审查权。但问题是并没有相关规范性法律文件对于怎样行使此项权利做出具体规定。因此，实践中也从未对法律真正做出过合宪性审查。法律已实质上已被合宪性审查范围所排除。

　　（三）相关审查程序缺失

　　理论上被动审查方式中的“五主体”认为法律以外的规范性法律文件与《宪法》相抵触，可以选择提出审查要求。这种程序启动从表面看更像是一种“权力”而非“职责”，事实上实践中也从来没有通过这种方式启动合宪性审查程序。而另一种启动方式是“五主体”以外的机关、组织和个人提出审查建议，这个本来是实践中较为活跃的部分，但审查建议需要经法制工作委员会先行审查，认为确有问题后再移送相关专门委员会，审查的结果也并不对外公开。

　　（四）合宪审查主体规定范围广，条文流于形式

　　根据《立法法》规定，所有的权利主体都可以向全国人大常委会提出合宪性审查建议。由公民启动的合宪性审查程序，全国人大常委会法工委不敢公开做出处理的决定。据报道，我国公民、社会团体每年提起800多件审查建议，若公开处理审查建议，打破先例，可能出现数以万计的合宪性审查建议书，其他工作则无法开展。立法者制定本条文的用意是遵循人民主权的原理，国家的一切权力属于人民，人民应有权力也有义务监督政府。但在制度设计层面立法者未考虑到这一法律条文的现实操作性

　　三、我国合宪性审查制度的完善建议

　　（一）理顺合法与合宪性审查的关系

　　从字面含义来看，合法性审查是以法律作为基准，对其下位法进行审查。合宪性审查是指依照根本大法对所有下位法进行审查。

　　这二者既有一定联系又有明显区别。《宪法》是国家的根本大法，法律也必依其内容而制定，所以二者的法治理念和基本原则性内容是相一致的。但二者同时也是上下位法的关系，即违法未必违宪，违宪却一定违法。

　　当前我国存在的问题是关于合法性审查的程序性规定逐渐完善，但合宪性审查的程序性规定基本属于空白。2018年修宪以后我国已经具备将二者相区分的条件，即由宪法和法律委员会进行合宪性审查，全国人大常委会法工委负责合法性审查。合法性审查应前置，确定违法即改变或者撤销，如果依法律难以确定，则依据《宪法》进行实质审查。

　　（二）扩大审查对象的范围

　　我国经济和社会正处于高速发展期，法律为了适应新出现的法律关系必须随之做出调整。但在此过程势必出现与现行《宪法》相违背的情况。所以必须法律必须真正要纳入合宪性审查的审查对象的范围。虽然“自己无法监督自己”，但目前宪法修正案新设的专门委员会可以解决此类问题，现阶段的问题关键在于制定相应的具体可操作的程序性规范，将这一权力落到实处。

　　（三）强化启动主体责任

　　应当强调“五主体”中最高人民法院和最高人民检察院的合宪性审查启动权。法检机关是接触法律法规最频繁、最权威的机关，对于一些违背《宪法》基本内容的规范性法律文件也应当是最早通过某一案件、某一方当事人的诉求而发现。此时，法检机关应积极配合相关主体和当事人启动合宪性审查程序。与案件存在利益关系的当事人也应当有权在诉讼过程中通过该案件审理法院提出审查建议

　　四、结语

　　十九大以来，从党中央到各级地方政府都在不断增强《宪法》重要地位的认识。但目前对《宪法》的“效力”即对于合宪性审查的重视却是一直没有得到落实。从国家层面来看，法治建设的重要环节必须包括合宪审查。为此我们应借2018年宪法修订重要契机全面推动宪法监督。本文通过我国合宪审查存在的问题做出了分析，并在最后给出了优化的建议。如何优化我国的合宪性审查程序不能停止，仍然是今后一段时间我国应当重点研究的问题。

　　参考文献

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　　注释

　　1莫纪宏．论法律的合宪性审查机制．法学评论，2018(6):30.