当前我国行政组织法研究的现状与展望

发布日期：2020-09-05 作者：程智华律师

摘要：行政组织法的研究范围、方法、价值与功能，一直是行政法学争论的焦点之一。我国行政体制改革主要围绕着转变政府职能这一个核心问题，以党政关系、政府、市场与社会的关系、央地关系的定位为基础，涉及行政机关、事业单位、社会组织、国有企业四大法律地位、组织功能不同的组织体。政府职能的调整对行政组织法的研究内容与研究视角带来极大的冲击，探寻组织变革中的法律问题，进而给予回应是法学研究的责任。
关键词：行政组织法政府职能组织形态

行政组织法研究的价值在于通过回应行政目的与政府职能的定位，在行政体制改革的组织调试过程中探索法的价值与功能，通过法律原则约束行政的权变，借助法律技术实现设立特定组织体的目的，进而将其制度化。从组织层面对我国行政体制改革给予回应是当前行政组织法研究的任务，改革的目的与现实的问题决定了行政组织法研究的内容、范围、特点以及未来的发展。

一、当前的实践与组织法研究的回应

分析、评判任何一项研究的前提是明确该项研究的目的，以及研究对象的特殊性。作为一个实践性的研究领域，行政组织法的研究无法回避现实的行政体制，必须面对林林总总的承担公共职能的组织体，进而从公共职能、目的正当性、手段权衡、成本效益等角度分析组织形态的选择，回应行政体制改革的现实需要。这一特点决定了组织法研究的现实主义路径，决定了组织法的研究不同于对现行规范进行概念、体系考察和说明的释义性研究，也不同于以审查、救济为核心的传统行政法研究，因而，沿着我国机构改革的基本脉络回顾与展望组织法的研究，立足于当前改革的现实背景是评价现有研究的价值与未来发展空间的基础。

（一）有关组织法基础理论的研究

2018年，中共十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，通过四十年的改革“实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变”，现在已经到了应该对原有机制架构进行调整，以适应国家未来发展要求的新阶段。回顾四十年行政体制改革，当前正处于落实十九大精神，实施十三五规划时期，也正处于事业单位、行业协会、国有企业改革的日趋成熟期。无论是对改革还是以改革为基础的组织法研究而言，这都是一个承前启后、继往开来的阶段。

基于时代背景，当下组织法研究的核心任务在于回应我国行政体制改革的现实需求，围绕着转变政府职能这一个核心问题，以三大关系（党政关系、政府、市场与社会的关系、央地关系）的定位为基础，涉及行政机关、事业单位、社会组织、国有企业四大法律地位、组织功能不同的组织体。作为一个逐渐步入成熟的阶段，这一时期的研究既有对既往研究的反思，又有对未来发展空间的展望；既有宏观的学理研究，又有立足于现实的对策性分析。其中有关行政组织法基础理论的研究主要集中于组织法定原则、行政主体、行政组织法研究视角三个议题，在内容上承继了既往研究的核心关注点。

针对组织法定这一组织法的基本原则，当前研究的焦点在于法律保留原则的适用，有学者提出行政组织成为公法问题的前提是公共国家观念的确立，而组织仅仅是实现任务的手段。只有首先回答国家任务的定位,才能认识实现这些任务的组织手段，进而提出除宪法明确或者默示要求特定的组织形式之外,应遵循组织形式选择自由的基本规则[①]。

针对行政主体这一组织法长期关注的话题，学者指出改革应以完善行政组织法律,在纵向政府层级之间、政府与社会之间界定政府职能、配置行政职权，以国库单一帐户为基础的公共财政规制模式促进纵向财权的合理化,构建起分权式行政主体制度[②]，从而将行政主体的研究与中央与地方的职能定位、政府与市场、社会的三元关系结合在了一起。

通过反思，呼吁行政组织法研究视角的变迁是当下另一集中话题，学界围绕着行政法应当回应行政任务的变迁，提出行政组织是完成行政任务的结构性前提，行政任务决定着行政组织的设置、规模和结构形态[③]，指出行政组织法的研究应当致力于落实宪法关于行政组织的规定，建构行政任务取向的行政组织法[④]，但是,具体到行政组织法领域,与行政任务具体结合的研究却并不多见，研究成果依然呈现出反思多于建构的既往样态。同时，由于改革实践的丰富，拓宽了组织法的研究领域，使得研究的议题日趋多样化，研究的关注点更多集中于机构改革方案中的具体问题。

（二）有关机构改革的组织法研究

改革开放以来，我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了八次规模较大的政府机构改革。2018 年,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出了一系列党政机构合设、合署的制度安排。同年，全国人大常委会又针对党政机构之间的职能转变和调整,专门通过了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》，提出了20 项深化党中央机构改革和 23 项深化国务院机构改革的具体措施。回顾改革，从精简机构到转变政府职能再到职能优化协同高效，深化党和国家机构改革，改革的目标在于构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，以及职责明确、依法行政的政府治理体系。这是一个职能转变、整合和优化的过程。回应当前改革实践，现阶段行政组织法学主要从党政合署、机构设置与职能配置两个层面对机构改革进行了理论研究。

本次改革不再局限于政府机构,以整个国家治理体系作为改革对象,将“政府机构改革”深化为“党和国家机构改革”，机构改革中职能调整的纵深度已从单一的行政体制改革转移到党政机构合署合并的方向上来,意在解决同一事务由党政分别设置机构管理的权力双轨制问题,以党政融合的形式整合权力,进而转变党政职能,调整国家权力结构[⑤]。一系列的改革举措为行政组织法的研究带来了强烈的问题意识。针对目前党政机关合署存在设定标准模糊、粗糙和缺乏规范依据的现状[⑥]，学术界建议推进组织法定在党内法规和国家法律中的双重拓展,采用积极方式和消极方式来重构党政机关合署的现有标准[⑦]。党政合署对行政主体理论及其所支撑的行政救济制度的冲击[⑧]，以及如何回应党政合署带来的重构行政主体、行政法的法律渊源、公共部门及其官员的责任分配等问题[⑨]，也为行政组织法的研究提出了重要议题。

在机构设置与职能配置方面，本次机构改革主要集中于合理配置宏观管理部门职能；完善市场监管和执法体制；改革自然资源和生态环境管理体制；提高行政效率。对此，有学者将研究聚焦于权责清单与机构编制法定化的法理阐释，得出以权责清单推进机构编制法定化这一基本路径的合理性[⑩]。通过分析具体管理领域的组织体制、职能边界，将组织法的研究与具体行业管理相结合，是目前研究的另一特点，例如，有学者指出对应大文化管理体制,在组织法上必须维护大文化管理机构的独立性,进而探讨重构大文化管理体制的特殊组织措施[11]。在能源监管领域，有学者指出以优化政府职能为目标,应当通过行政组织法明确能源监管机构职能;以事权划分为基础,运用行政组织法差异化配置能源监管权力;以“政监分离”为前提,为统一的能源监管机构提供行政组织法依据[12]。这些研究将组织法定原则具体运用到微观的机构设置和职能配置，体现出一般行政法原则在部门行政法领域的运用。

（三）组织法研究对府际关系改革的回应

央地关系的调整主要体现在地方立法权、财权与事权三个方面，涉及地方立法权的配置以及财税体制改革。针对1994年以来实施的分税制存在着央地之间财权事权不匹配的弊端，中央与地方的事权、财权分配成为本轮国地税征管体制改革中的焦点。十八届三中全会提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”，2014年，中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》对合理划分各级政府间事权和支出责任作了明确部署。2015年，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作出修改，将地方立法权扩至所有设区的市，从而为地方事权的落实提供了立法权保障。2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确指出将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。同年，国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号），明确了基本公共服务领域中，中央与地方共同财政事权的范围，按财力状况将全国不同地区划分为五个档次，分别确定中央与地方的分担比例与支出责任，并实施了共同财政事权分类分档转移支付制度。

新一轮财税体制改革是对中央和地方关系的重大调整，目的在于形成更为合理的财政平衡体系。目前，这一领域的改革引起了行政法学界的学术关注，学者指出需要根据财税体制的改革调整、磨合中央和地方的关系，同时，事权的划分是以彼此相斥、承认各自利益为前提的,进而会形成机构设置、执行方式、财政支出以及立法授权来源等方面的特殊制度[13]。从权责配置的角度而言，当前财税体制改革的重点在于划分各级政府有关“基本公共服务”的责任。如何立足于当前的改革，全面理顺中央与地方的财权和事权，需要行政组织法研究的进一步关注。

区域发展的平衡是我国府际关系中不可忽视的议题，为了解决市场分割、区域冲突，实施区域发展总体战略，我国出台了一系列的区域合作政策。2015年，国家发展改革委印发《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》（发改地区〔2015〕3107号）。2018年，中共中央、国务院出台了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，这意味着我国区域经济合作的推动者、形式、内容、格局都发生了巨大的变化，区域经济合作由务虚走向了务实，区域经济合作组织也从培育期、形成期走到了发展期和成熟期。相对于丰富的实践，我国区域府际合作治理在制度建设方面存在着很大的空间，由于缺乏相应的法律支撑,在一定程度上影响了地方政府区域合作的权威性、合法性和实效性[14]。从2017年至今，为了回应京津冀一体化发展的法治需求，按照《京津冀协同发展规划》要求，三地人大先后通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《关于京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》四个立法协同文件,从具体的立法协同项目入手,实现了从松散协同到紧密协同、从泛谈协同原则到法规项目协同的转变，但立法协同是否能够彻底解决以行政区为单元的管理模式的弊端，是否能够成为有效的区域间利益博弈的平衡手段，是否能够回应实践中存在的“孤岛”“飞地”现象，是否能够解决跨界水域污染治理等具体问题，学术界尚存疑虑，因此，有学者呼吁通过完善组织法，解决区域协调发展中深层次的体制问题，指出为突破传统“行政区行政”的限制,在组织法定的原则下，跨区域管辖组织化是区域府际合作治理中不可回避的重要课题[15]。

（四）对公共服务职能与事业单位改革的研究

2008年的机构改革将事业单位列入行政体制改革的总体方案中。在明确事业单位作为政府承担“公共服务”职能载体的同时，确立了事业单位改革的目标以及整体规划。2011年，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》再次明确按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，分类推进事业单位改革。上述改革措施的目的在于通过分类改革，理清事业法人的职能范围、组织性质，并在此基础上改革“公共服务”的供给方式，建立多元、高效的服务体系。与之配套的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》进一步明确了事业单位法人治理结构完善应当遵循的基本原则、总体要求与主要内容。2012年，国家事业单位登记管理局印发《事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》，部署事业单位法人治理结构建设试点工作，随后，中央编办发布《关于<印发事业单位章程示范文本>的通知》，试图以章程勾勒出事业单位法人治理结构的基本框架。如果从法律的角度解读当前政策的内涵，可以大体分为三个层面：事业单位法人地位的确立、事业单位法人治理目的的明确以及事业单位法人治理模式的探索。

自2011年事业单位改革的总体框架制度出台后，行政法学界从组织法的角度对事业单位改革的研究主要集中于反思传统事业单位管理机制的弊端，以及对特定事业单位（公立大学、公立医院等）治理模式的研究，呈现出在反思基础上，以特定事业单位改革为引导，侧重于部门行政法研究的特点，但尚未有从整体的、框架性的组织法层面对公共事业进行的体系化研究。

回顾我国事业单位改革过程，始终交织着政府主导与市场主导两种不同理念的冲突，交织着经济因素的影响和社会矛盾的现实需求，是一个建立在反思基础上的改革。改革开放以来，随着体制转轨、政府转型与事业单位改革，我国事业单位的职能定位、运行方式以及政事关系发生了变化，政府通过“放权让利”等措施在一定程度上激发了事业单位的活力，促使事业单位适应市场经济发展的需要，但从总体上看，事业单位改革仍远远滞后于政府机构改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题并未得到解决，在既有体制下,政府既是事业单位的出资主办者,也是事业单位人、财、物的主管者、监督者,科层化仍然是政府管理事业单位的基本模式[16],与此同时，由于经济等因素影响而引发的“过度市场化”、企事不分、政府宏观调控乏力等问题也日益凸现。

2011年至今，以《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的发布为标志，我国事业单位改革进入了全新阶段。鉴于我国事业单位改革存在的问题与困境，新的改革方案明确事业单位作为“公共服务”的提供主体，应当回归公益性。在明确事业单位定位的基础上，我国事业单位改革的一大重要举措就是分类改革，即将目前纷繁复杂、形式多样、功能不同的事业单位给予正确定位，回归其本源身份，然后对现有事业单位分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同方式，纳入各自的领域，通过分类改革逐步剥离非事业性单位、非事业性职能，进而纯化事业单位的职能与机构，使事业单位真正成为提供“公共服务”的组织。回溯2011年事业单位改革总体目标确定以来的理论回应，主要是行政管理学方面的研究而鲜有从法学角度对分类改革后各类事业单位的法律地位、组织形态进行系统分析的成果。

建立和完善事业单位法人治理结构是我国当前事业单位组织制度建设的一项重要内容。事业单位法人化是指通过立法技术，确立特定组织独立的法律地位，并藉由组织的独立化，建立合乎任务需要的预算、会计与审计制度，适度降低控制密度，以减少来自国家机关的监督与干预，从而使事业单位法人得以在法律授权的范围内自主行为。同时，以事业单位的公共属性弥补市场的不足，因此，完善事业单位法人治理机制的目的在于以法人这一组织形态，规避科层制机关的僵化与机械[17]，基于事业单位法人治理的目的，有学者指出维护公益性，保障独立性是完善事业单位法人治理机构的关键[18]。

将改革目标、理论研究运用于具体的组织法律制度的建构，是这一阶段有关事业单位的组织法研究的一大特点。当前，根据《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》所构建的事业单位法人治理结构主要包括健全决策机构、明确管理层权责及按章程治理三个方面。作为试点，我国深圳在完成了界定事业单位的范围与功能的分类改革基础上，又推出了5项措施，包括“建立和完善事业单位法人治理结构”、“推行法定机构管理运行模式试点”、“事业单位从行政级别管理转为职位职级管理和绩效管理”、“事业单位财政经费供给模式改革”等[19]。在对改革经验进行归纳总结的同时，试图从法律的视角梳理、分析当前事业单位改革是行政法学者致力的目标。这种学术努力具体体现为：（1）以章程建设为切入点研究事业法人内外部治理机制[20]，通过比较不同治理理念下章程法律属性的差异，从章程自主权与次级秩序的角度，分析章程在我国事业单位法人治理结构中承载的功能[21]；（2）从部门行政法的角度展开特定组织的法律制度研究，比如从办学自主权的角度，研究公立大学组织制度[22]，从基本公共服务的政府责任入手，探讨当前公立医院试点改革中的上海模式、深圳模式、北京模式在组织法上的差异，并试图通过比较研究，从功能定位、法律属性、保障与规制等方面探究影响组织法律制度的相关因素[23]。

（五）被行政组织法研究忽视的行业协会与国有企业改革

我国行业协会改革的历程大致分为三个阶段: 1949 年至改革开放前的科层同构期; 改革开放至1988 年的散漫生长期; 1988 年至今的分类治理格局初步形成期。2015年以后，国家进一步明确要推动行业协会去行政化的脱钩改革，为进一步明确行业协会的法律地位，2015年，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院机构改革和职能转变方案》有关精神和工作部署，国务院公布了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。该《方案》分总体要求和基本原则、脱钩主体和范围、脱钩任务和措施、配套政策、组织实施五部分明确了行业协会改革的目的在于加快转变政府职能，实现行业协会商会与行政机关脱钩，促进行业协会商会规范发展。“脱钩改革是对传统政社利益格局和权力配置的深度调整,由于实施标准和制度配套建设的整体滞后,不同类型的权责清单并未能清晰设定,政府在权力划进转留中依然保留着诸多选择性转移和僭越的空间,脱钩改革后,传统的行政性监管模式将消除,新型监管模式得以系统重构，但在模式转型中,往往会出现监管真空现象”[24]，如何填补监管真空，如何确定脱钩的标准，脱钩后如何构建行业协会内外部治理制度等组织问题急需组织法的研究给予回应，但盘点这一时期的研究成果，上述问题尚未得到法学界应有的关注。

改革开放以来，国企改革经历了长期艰难的探索。2015年，在国务院的直接领导下，国务院国资委会同发改委、财政部等有关部门，通过历时近2年的筹划，正式出台了被称为“国企改革顶层设计的国家级版本”的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，这是我国启动的第四次国企改革，是我国国企改革发展史上的新里程碑。《指导意见》明确，国有企业将分为公益和商业两类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，划分并动态调整本地国有企业功能类别。分类改革、分类监管、分类定责，无疑为如何从组织法的角度回应国有企业的治理需求提出了挑战。回顾2015年至今有关国有企业法律制度的相关研究，主要是公司法和经济法角度的成果，鲜有从组织法的角度对国有企业的特殊法律地位、内部治理结构进行回应的学术研究。

二、目前所处研究阶段的几个基础性问题

当前，我国机构改革正处在承前启后、继往开来的过渡期，有关行政组织法的研究也无不例外地呈现出过渡时期的特点。在这一过渡时期，有关行政组织法的研究范围、方法、价值与功能等基础性问题，一直是行政法学争论的焦点之一。作为法学，究竟应当立于何种角度来研究行政组织，不仅制约着行政组织法学研究的深化，而且影响着行政法学理论体系的科学构架，以及其它相关理论研究的广度和深度。面对纷繁的改革现实，一方面，现实生活具有无限丰富的需求；另一方面，理论与制度供给又存在着严重的匮乏。对于行政组织法的研究而言，这是一个诸多解说在面对现实问题相互冲突与磨合的过程，也是一个深入地理解和发现现实，并以此为基础，加以学术概括的过程。组织法的特殊性有哪些？应当涵盖哪些内容？如何在法律体系中定位行政组织法？在转变政府职能的背景下，组织法应当如何回应现实的需要？不同组织形态的法律特征是什么？决定组织形态的因素有哪些？如何评价组织形态的正当性？组织形态与具体职能具有怎样的关联性？如何定位机构改革中法律的作用？怎样协调机构改革中政策的变动性与法律的安定性之间的冲突？组织制度应当包涵着哪些理性和经验的考量？组织变革是否涉及利害关系人的合法权益？如何保障？在“中国特色”与共性规律之间是否存在斡旋融合的空间？这些过渡时期的议题主要集中在对三个基础性问题的认识上。其一，如何界定行政组织法的研究领域；其二，如何确定改革中政策与法律之间的关系，进而阐释法律在社会变革中恒定的价值；其三，在法律制度的借鉴与比较研究中，如何处理组织制度的共性与中国特色的关系。

（一）如何界定行政组织法的研究领域

回顾改革开放四十年，在行政组织法研究的四个阶段中，如何界定行政组织法的研究内容与研究方法一直是争论的核心。

第一阶段（从８０年代初至90年代初），是我国行政组织法基本概念和内容的初步形成时期，从内容上讲，其研究面涉及行政组织法的概念，行政机关的性质、分类、职能、行政组织结构、活动原则以及公务员管理制度等[25]，但囿于当时实践的局限，理论体系尚末健全。

第二阶段（从９０年代初至90年代末），是我国行政法学界关于行政组织的研究角度的变革时期。学者认为传统的行政组织法研究都是根据行政学、组织学的原理，对行政组织的法律调整进行概括，都没有脱离行政学、组织学所述的基本内容，从而提出一种新的研究视角，即法学的角度。认为任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即独立的法律人格，因而，法学应从主体的角度来研究行政组织[26]。这种新的研究视角和方法，无疑为行政法学注入了新的活力，促使行政法学的理论基础、研究内容、构成体系等发生了根本性的突破，随着行政诉讼法的实施，逐步建构起以行政合法性为主线，以监督和控制行政权为核心的行政法学体系，这一时期的研究具有典型的以审查为核心的特点。在此背景下，围绕着诉讼、复议中被告适格的行政主体研究逐步取代了组织法的研究。这一时期研究的目的在于围绕着公权力的行使主体，一是为行政诉讼确定适格被告，二是为各单行立法进行行政职权配置时提供三种可供选择的组织形态：（1）行政机关；（2）法律、法规授权组织；（3）受委托组织。至于行政组织的设置、职能配置、中央和地方行政的关系，地方与地方行政之间的关系等诸多问题，并未得到学术界的足够回应。

第三阶段（从90年末至2010年初）是我国行政组织法研究的复苏时期。行政组织法的再次被关注始于学术界对中国行政主体理论局限性的反思，学者指出只关注行政主体的界定、种类、权限以及行政主体资格的取得等，而忽视行政组织的许多重要法律问题如行政组织、行政机关的界定、行政权的范围和设定、行政机关的设置和权限、中央和地方行政权的划分、行政机关的编制管理等组织问题，是行政主体理论研究的局限,进而指出公共行政组织法学研究的薄弱已经严重制约着我国行政组织法律制度的发展和完善[27]。在这一背景下，从比较法的角度介绍德国、日本和我国台湾地区行政主体的相关理论[28]，比较中外行政主体理论的差异[29]，反思行政主体范式的制度功能缺陷[30]成为组织法研究的重点，研究的目的在于通过反思我国行政主体理论的局限,探讨行政主体的本质特征和作为行政主体应具备的条件，推进我国行政法学理论体系的重构，建立以行政分权为核心的行政主体制度[31]。

第四阶段（从2010年初至今）是我国行政组织法研究日趋多元化时期。这一阶段是我国行政组织改革多个顶层政策密集出台的时期。2011年，《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中明确了事业单位改革的总体目标。2015年，国有企业改革和行业协会改革框架性政策的出台，也使得这两个领域改革的目标得以明确，在这一背景下，随着研究的深化以及实践的需求，组织法得以蓬勃发展，随之，有关行政组织法的研究视角与范围呈现出多元化的局面。这种多元化具体体现为：

1.研究对象的多元化。从传统的以公权力为核心逐步转向关注政府职能，逐步关注到事业单位等承担公共职能的特殊主体的法律制度，突破了以公权力为核心的传统行政法的研究领域，正在逐步将行政组织法的研究转向以政府职能为核心，回应我国行政体制改革中政府职能的定位。

2.研究角度的多元化。从组织目的的角度入手分析公共组织的法律地位与组织形态；从组织体的内外部法律关系，研究对特定行政组织的规制手段，以及组织体的内部治理结构；从比较法的角度研究影响特定公共组织制度的政治、经济、文化因素；从组织章程的角度入手分析章程与法律的关系，进而研究特定组织体的内外部治理。与此同时，呈现出一般行政组织法理论在部门行政法中的运用。

这种多元化的分析视角在丰富行政组织法研究内容的同时，也使得行政组织法与民商法的研究领域具有了交叉性，这种交叉在带来组织法研究内容与视角多元化的同时，也使得行政组织法研究领域具有了模糊性，并产生以下问题：（1）如何界定行政的内涵？以“权力”或“行政职权”还是“政府职能”作为现代行政的内涵？行政组织法的研究对象是否应当限定为传统基于职权和授权行使公权力的组织？（2）行政组织法的研究应当如何回应政府履行公共服务的法定职能？以公立组织（如公立学校、公立医院等事业单位）作为政府提供公共服务的组织形式的意义何在？如何界定公私合作组织的法律属性？（3）事业单位、行业协会等组织的法律地位均来自于民法有关法人的界定与分类，如何确立行政组织法对这类组织进行研究的价值与内容？虽然上述问题并未引起广泛的理论分歧与争议，但传统部门法的意识仍隐含在行政法学界对研究疆域和学科识别的潜意识中，这种潜意识或许正是目前上述交叉问题游离于民商法与行政法两个学科之外，成为研究空白，得不到足够关注的原因。

（二）如何确定改革中政策与法律的关系

行政组织法律制度的建构、研究与政治实践，以及整个国家、社会的治理变革紧密关联，不仅仅涉及对以往法律术语的复述、传承、积累和整合，也不仅是法学理论的发现和创造，其背后承载着政治、经济、文化的博弈，需要应对来自经验世界的因果判断和利害考量。与发达国家立法先行、依法改革的模式不同，一直以来，我国机构改革采取政策推动模式，改革使得相关政策呈现出阶段性、差异性、过渡性与变动性相结合的多重特点，这些特点增加了行政组织制度的不确定性，形成这种不确定性的根源在于左右公共政策制订的利益博弈的复杂，表现为多重需求与矛盾的交织。如何处理有关行政组织研究中的政策与法律的关系，如何权衡改革与过渡时期的阶段性、灵活性与法律的安定性之间的关系，并将这种权衡运用到机构改革的研究之中，成为行政组织法研究不可回避的问题。上述问题的解决需要依托一种与以往完全不同的理论和制度，这成为行政组织法研究必须直面的挑战。从目前的研究现状而言，在理论研究对制度建构的需求回应不足的同时，还存在着如何保持法学研究的独立价值，即法学研究应当如何回应现实需要的问题，需要处理好行政组织法研究中现实实用性与永恒价值之间的关系。

其一，组织法的研究应当体现出正当、合理的学术需求与研究价值，避免片面强调迎合政策需要的碎片化研究，而忽视行政组织法基础理论的探讨，避免组织法的研究仅仅只是停留在肤浅意义上的现象堆积，而忽略能够真正统合问题与现象的一般理论与体系化思考。

其二，组织变革涉及到最终组织目的的正当性，涉及到谁来承担改革的成本，谁从中获益，因此，组织变革不仅应当具有实效性，同时，必须符合公平、正义、信赖保护等法律基本价值，必须具有合法性、正当性。

其三，行政组织法的研究必须面对现代社会的飞速发展，在权变与永恒之间、应然和实然之间进行制度权衡，必须直面改革的时机，必须解决改革与组织制度变迁产生的权益冲突，并将改革震荡带来的负面影响降低到适当的程度。

其四，从功能的角度而言，行政组织法的研究既需要面对现实解决问题，又必须着眼未来进行前瞻性的制度引领；既需要具有满足现实的适应性，又必须兼具法律的稳定性；既要承载改革中所形成的制度成果，又必须为推动进一步的改革提供手段与措施。

（三）如何处理组织制度的共性与中国特色的关系

公共行政学大师罗伯特·达尔（RobertDahl）在《行政学的三个问题》中曾这样讲道:“从特定行政环境中归纳出来的原理，并不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理中。一个理论是否适用于另一场合，必须先对那个特殊场合加以分析之后方可判定”[32]。对一个社会有用的解决方案或许并不能适用于另一社会，任何法律秩序都需要以它自己的方式回应它所面临的挑战。对于组织法律制度而言，这一特点尤为鲜明。

首先，组织改革意味着制度的重建与利益的博弈，表现为多重需求与矛盾的交织，改革所涉及到的利益、责任、刺激、动力等问题，都远远地超出了法律制度本身，成为法律与政治、经济、文化胶着纠缠的一个领域，因此，组织制度是社会发展的产物，也是不同国家、不同发展阶段承继历史、立足现实的结果，承载着政治、经济与文化的分歧。不同的国家在不同的历史阶段对特定公共组织的功能定位、法律地位，以及规制、保障力度具有不同的界定。具体到政府履行“公共服务”保障的组织手段，通常体现为三种方式，即以科层制机构承担服务义务、设立独立组织体专门履行服务义务，以及通过市场购买公共服务。不同方式的选择是各国政府、社会、市场的关系模式在组织法上的具体体现，背后所承载的是制度选择的政治、经济与文化分歧，其实质在于对“效率”与“公平”两种价值的选择与权衡。

其次，处于世界性行政改革、政府再造的浪潮中，我国的改革一方面具有同其他各国改革共性之处，又具有我国特有的属性与需求。作为一个发展中国家，我国既面临着满足多元社会需求，分散公共职能的世界共性问题，又面临着破除计划经济体制所带来的弊端的个性需求。行政环境的复杂性决定了我国的改革不能简单地归结于超越科层制。历史阶段可以跨越，但基础性的制度储备无法欠缺，因此，当前我国行政组织改革面临着双重任务，一方面，需要加强行政体制中的理性化程度，完成行政的制度化、技术化；另一方面，需要适应行政改革的共性趋势，以分权授能、行政绩效为核心，突破科层制的局限，实现多元化的治理结构的调整[33]。

总之，有关行政组织的法律制度是社会发展的产物，也是不同国家、不同发展阶段基于承继历史、立足现实的结果。这种特殊性决定了很难从优劣的角度对不同的模式作出评判，决定了在行政组织的制度建构中，经验与现实是选择的基础，也决定了评判与借鉴一国行政组织法律制度应当秉承现实主义的立场。四十年的改革过程中，我们不但需要解决各国发展中都无法回避的共性困难，而且必须直面根植于中国社会现实的独特问题。对于行政组织法律制度的研究与建构，是否应当借鉴国外经验，如何借鉴，如何立足于当下我国政治、经济、文化背景，结合现阶段的需求进行制度建构，是行政组织法研究必须关注的问题。

三、行政组织法研究的展望

1988年，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，掀开了机构改革的序幕。此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下启动的，其历史贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。2002年,中共十六大报告明确提出了转变政府职能的目标要求,首次界定了政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能, 并突出强调要强化社会管理和公共服务职能。政府职能的定位与调整对行政组织法的研究内容与研究视角都带来极大的冲击，这种冲击体现为建立于以自由为核心的不得侵权的政府义务与公法规则，不足以承载保障和规范政府提供“公共服务”的需要，在以公权力规制为核心的规则之外，需要逐步引入以政府职能为核心的责任履行规则。这种冲击对于行政组织法的研究而言既是挑战又是机遇。作为落实政府职能的组织保障，组织法的研究应当随着政府职能的转变而调整，以政府职能作为行政组织法研究的基础，回应“转变政府职能”为核心的改革实践。

（一）几个需要组织法研究回应的薄弱领域

2017年，党的十九大明确提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，保障与改善民生成为当前的重要议题。随着社会基本矛盾的转变，组织法首先需要面对的是如何通过组织法律制度的建构回应政府“公共服务”职能的履行，体现组织法研究对民生保障的关怀。

随着国家发展的民生取向不断强化,我国逐步推动了以“基本公共服务均等化”为目标的公共服务体系建设,通过政府职能的调整、十二五规划、十三五规划、基本公共服务清单制度、财政部对中央与地方“公共服务”共同事权落实中有关财政责任的划分，我国正在逐步完成基本公共服务保障的制度化。从客观制度角度而言，旨在通过社会政策体系构建、公共财政体制改革和公共服务供给机制创新,提高基本公共服务的普遍性、可及性、公平性和均等化水平,并努力平衡公共服务供给的公益与效率目标。从主观权利角度而言，政府职能调整的法律意义在于以法律为载体，以权利为逻辑起点，正在重新界分了个人、社会和国家之间的权利、义务，明确政府的法定职责。政府“公共服务”职能的履行，不仅涉及到“公共服务”范围的界定，而且涉及到服务方式的选择，涉及到承担“公共服务”提供职能的事业单位的定位和改革，涉及到目前国家确立的八大类型“基本公共服务”提供方式与相关事业单位法律地位、组织形态的确定。面对现实对理论与制度供给的需求，目前需要组织法研究的议题，主要集中于如何在事业单位分类改革的基础上回应“基本公共服务”的保障，涉及但不限于以下这些问题的研究：（1）如何完善八类国家“基本公共服务”保障的客观制度？（2）举办公共组织还是依靠市场供给，哪种是更为有效率的“公共服务”提供方式？如何从法律的角度解读两种提供模式的差异？决定模式选择的相关因素有哪些？（3）如何通过事业单位的组织制度保障事业单位的公共性与绩效平衡？（4）作为组织法重要组成部分的事业单位人事制度具有哪些特殊性？应当如何改革？（5）哪些基本公共服务可以通过公私合作（PPP）模式提供？如何通过组织法规制公私合作（PPP）模式？

在承包制、股份制难以根除国有企业传统弊端的情况下，本轮国有企业改革基于企业运营的一般特征，以及我国国有企业的功能定位，从产品性质及行业特征两个维度进行分类，针对不同类型的国有企业确定了具有差异性的改革模式，即提供公共产品的国有企业选择国有国营模式；垄断性国有企业选择国有国控模式；竞争性国有企业一部分进行产权多元化的股份制改造，另一部分实行民营化。国有企业分类改革是新时期深化国有企业改革的基础和指导方针，同时，也提出了进一步完善分类治理体制与相关法律制度的需求。分类改革后，组织法应当回应的问题主要包括：（1）如何转变国有资产管理体制以适应国有企业分类改革的需要？如何界定国资委对公共产品领域、自然垄断领域、竞争性领域中不同类型的国有企业的管理职责？如何区分和利用资产、资本、企业三种不同管理模式？（2）如何分类分层推进国有企业内部治理结构的创新与完善？不同类型的国有企业内部治理结构应当承载怎样的组织目的？如何通过法律技术保障这些组织目的的实现？公共产品领域的国有国营企业内部治理结构应当具有哪些特殊性？（3）如何通过外部规制与内部组织结构的制度设计实现不同类型国有企业的功能定位？如何平衡监管与经营自主权之间关系，规范国有企业运营？（4）对不同类型的国有企业需要设计怎样的组织与运营监管制度，这些制度的法理依据是什么？

行业协会商会与行政机关脱钩改革已经推行了四年，2019年6月，国家发改委、民政部等十部门联合公布《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，要求行业协会商会脱钩改革于2020年底前基本完成。《实施意见》指出，全面实现行业协会商会与行政机关脱钩，旨在“加快转变政府职能，创新管理方式，促进行业协会商会提升服务水平、依法规范运行、健康有序发展、充分发挥作用。”目前，需要理论界回应的问题主要包括：（1）如何确定现有文件中承担特殊职能的社会组织的范围？判断的法定依据是什么？（2）如何对现有的行业协会进行分类，确定分类标准的法理基础是什么？（3）如何确定分类改革后，不同类型社会组织的法律地位与组织形态？如何建构不同类型的行业协会的治理机制？（4）如何从组织规制与行为规制两个层面分类建构我国特色的行业协会法律制度，如何协调行业自律与法治的关系？

（二）从组织目的的角度关注行政组织法的研究

组织是达成任务的手段，任务型塑组织。澄清组织的手段性，目的在于明确组织的法律属性仅仅是一种法律技术手段。这种现实性决定了组织法研究的两大特点，其一，组织目的决定组织的法律地位与组织形态；其二，“功能最适宜的机关结构”是组织建构的基本原则，即由具有最佳的构成、结构、功能、程序等条件的组织来担当特定的公共任务，这一原则要求应以组织任务为出发点，确保政府职能的正当、有效履行。其中，前者明确了组织目的与组织的法律制度之间的关系；后者决定了有效、最佳是考量组织法律制度是否具有正当合理性的标准。

选择与设计适当的组织形态以达成特定的组织目的是行政组织法研究的出发点。组织的目的决定着组织的法律属性，制约着组织的结构与治理模式，从组织法的角度而言，这种决定体现为两个方面：（1）决定组织的法律地位，即是科层机构还是独立法人，两者差异的实质在于治理模式的不同；（2）决定组织体的组织形态，组织形态是组织体内部治理结构的法律表现，是组织目的与组织结构的合成体，通过组织形态的设计旨在将组织目的内化为组织制度、治理模式。以事业单位为例，事业单位的法律属性包括两个层面的界分，其一，是否具有独立的法律地位；其二，组织形态的具体建构。前者体现事业单位与政府之间法律关系的明晰化；后者体现出事业单位组织目的与内部组织结构之间的关系。

梳理各国承担公共职能的组织模式，按照法律地位不同分为：科层机构和独立法人两种类型。无论是科层制机构还是独立法人，在改革中赋予不同组织体不同的法律属性，目的在于提供一个合理的组织制度去承载特定历史阶段的公共职能，实现设立公共组织的目的。组织是达成任务的手段，因此，组织的建构与规制必须以其任务与目的的达成为出发点。法律属性的确立与改变应当遵循组织目的决定法律属性的基本原则，并以实现组织目的的现实有效性作为法律属性正当性的判断标准。对于事业单位改革而言，完善法人治理结构是当前组织建设的核心，站在法律技术的角度来看，完善事业单位法人制度的目的在于通过人格独立、行为自主的法律特征，利用法人人格独立、意志统一的特点，实现法人制度在事业单位治理中试图达到的双重目的。（1）以法人人格独立的法律特征，体现法人制度的界分、分离功能，落实事业单位的自主权，厘清管理者与举办者之间的法律关系；（2）以法人人格意志统一的法律特征，体现法人制度对内部成员的整合功能，进而将分散的事业单位按照治理的现实需要进行整合，借以实现《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中提出的“公共服务”均衡化的目的。这些技术手段所承载的是国家对民生保障的政治抉择，当然，也体现出组织目的对于组织制度建构的实质决定意义。

“目的是全部法律的创造者”[34]。正是基于组织法律制度所承载的实质内容，将制度目的融入法律的基本原则，并最终通过法律规范的形式得以实现，是建构组织法律制度的初衷。因此，与立于审查、救济角度规范行政权力行使的复议、诉讼制度不同，行政组织法的研究应当立足于组织目的与组织法律制度之间的关联性。

（三）机构改革过程中的法律问题

对于处在改革中的行政体制，法律的作用在于以法律的可预期性、安定性减缓改革所带来的动荡性；通过立法的民主程序，为改革提供民主正当性保障和依据；通过法律制度的约束降低政策的随意性。因此，法律制度不仅仅承载着机构改革的结果，更是最终实现改革目的不可或缺的手段。从上述意义出发，探寻组织变革中的法律问题，进而给予回应是法学研究的责任。

首先，组织体的法律属性变革是机构改革在行政组织法上的重要体现。例如日本、我国台湾地区推行的行政法人化改革将独立行政法人制度定位为国家行政的精简及效率化的手段，充分利用法人制度对现有公共组织进行改造，以分权与绩效管理为出发点，应对科层体制的弊端[35]。将某类组织从政府部门的附属机关（affiliated institutions），改革为具有自主权和法律主体地位的独立行政法人（incorporated administrative agency），目的在于利用法人制度的意志独立、行为自主的法律特征，承载改革中去行政化、分权授能、管办分离、资源整合的多重需求。当前《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》将我国事业单位改革与法人制度相结合，不仅意味着法律是推进事业单位改革的重要手段，也为组织法的研究提供了广泛的空间。

其次，法律应当回应改革中政府职能定位与各种法益冲突。在行政组织法研究的第一阶段，权责配置是行政组织法的一项主要内容，研究目的在于从行政权运作的角度，分析行政权的具体化（即行政机关的具体职能），从而建构权责配套统一的运行机制。其中包括行政授权、行政委托等涉及行政职权具体行使与落实的研究。从政府职能的组织保障的角度展开行政组织法的研究，意味着组织法研究范围的扩展。这种扩展体现为除传统的权责配置之外，行政组织法还需以法律独有的方式回应改革过程中出现的各种法益冲突，将机构改革的目的通过组织法律制度得以体现，探寻改革与法律之间的契合，其中包括但不限于以下问题的解答。（1）如何通过法律制度的建构回应当前组织改革中所包含的中央与地方权责的匹配、公益性事业法人的公益性与绩效保障、行业协会的自律与他律等现实问题？（2）应当以何种制度平衡组织改革与重构背后隐含着的利益博弈，并保障公平、正义等法律价值在博弈中的实现？（3）建构行政组织法律制度的立法权如何分配？决定立法权分配的因素有哪些？（4）公共组织法人改革的目的何在？应当在什么层面进行法人治理结构的设计？应当选择何种组织结构？不同的组织结构承载着怎样的目的？（5）现阶段中国事业单位、行业协会等组织制度中存在哪些问题？如何通过法律制度的设计解决上述问题？

第三，合理定位改革中法律的作用。从组织法研究的角度而言，是否能够有效履行公共职能是衡量相关制度是否具有正当性的唯一标准，因此，不存在固定的完美的组织模式，在通过组织手段满足不断变化的社会需求的过程中，唯一不变的永恒的主题是改革。这种不断的变动与调试使得行政组织体制一直处于变革与重组的阶段。那么，到底应当如何协调改革的变动性与法律的安定性？如何定位组织变革中法律的作用、确定法律的边界？这是建构行政组织法律制度必须回答的前提问题。换而言之，面对组织变革，行政组织法律制度的核心问题在于权衡法律的稳定性与改革的即时性之间的关系，协调改革中政策的变动性与法律的安定性之间的冲突。一方面，兼顾改革的正当性与既成秩序、信赖保护的关系，通过法律制度的建构实现变革的有序化；另一方面，合理界定法律的边界，借鉴国外的立法经验，例如规划法定原则、组织形成权中重要事项法律保留原则等，协调立法权与行政权、中央与地方的权力配置。

总之，社会是永远发展变化的，法律只是社会演进的保障体系，同每一种社会现象一样，法律也处于持续的变迁中，因此，任何法律体系都不可能是终极性的[36]，基于社会发展和演变的无限性，有关行政组织的研究必须立足于一定的社会现实，从比较和历史的视野分析、研究当下的中国行政体制改革，寻求组织法治可依赖的法理和制度基础，确立组织法的基本原则，并从建设性的角度对组织改革方案进行研究，促进法律制度的完善，这应当是未来行政组织法研究的目的。

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