香港特区行政长官缺位补选的任期问题

　　3月12日，国务院批准董建华先生的辞职请求后，香港特别行政区政府宣布第二任行政长官缺位后补选的行政长官的任期是原行政长官的剩余任期。全国人大常委会法制工作委员会发言人就此发表了谈话。围绕任期问题，香港和内地的法律界继续展开讨论，提出了许多真知灼见。就我个人来讲，是支持剩余任期说的。这里有几条理由，提出来供各位同仁参考。

　　一、从基本法的立法原意看，现行制度下补选行政长官的任期只能是剩余任期

　　1、现行制度下补选的行政长官的任期不宜越届。

　　在基本法起草过程中，围绕行政长官缺位后补选的任期问题，有过不同意见。有的主张剩余任期，有的主张作为新的一届五年任期。为此，基本法第五十三条关于行政长官缺位补选的条文也有一个变动过程。1988年4月公布的香港基本法（草案征求意见稿）曾写明：“行政长官缺位时，应在六个月内产生新的一届行政长官。”1989年1月公布的香港基本法（草案）以及1990年4月七届全国人大三次会议通过的香港基本法，将这一规定修改为：“行政长官缺位时，应在六个月内依本法第四十五条的规定产生新的行政长官。”删去了其中的“一届”两字，把“新的一届行政长官”改为“新的行政长官”，表明补选的行政长官仅为届内“新的一位”，非“新的一届”。

　　2、选举委员会在五年任期内只能补选届内行政长官。

　　按照基本法的规定，选举委员会非单为一次选举而组成并于选后解散。它是一个任期五年的常任委员会，任期与行政长官任期相配套。简言之，它只管一届的选举，但不一定只管届内一位或一任的选举。具体讲，起草基本法时，在删去“一届”的同时增加了“依本法第四十五条的规定产生”。基本法第四十五条规定：“行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”附件一则规定：“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出，由中央人民政府任命。”“选举委员会每届任期五年。”基本法附件一规定在2007年以前设立一个任期五年的选举委员会选举行政长官，无疑包含着便于在五年里行政长官缺位时及时补选新的行政长官以完成剩余任期的意图。

　　二、从民主法治原则看，补选行政长官的任期只能是剩余任期

　　1、选举委员会未曾获得越届选举的授权。

　　任期制度是现代民主法治的一个主要特征。经选举产生的公职人员有法定任职期限，间接选举制里的“选举人”，也有法定任职期限。专事选举的机构和人员，其职权来源于选民委托，其职权行使不得超出委托范围，其职权效力非依法定事由（如战争、紧急状态、自然灾害等不可抗力因素致使选举无法举行）不得延长。基本法规定行政长官的任期与选举委员会的任期同为五年，这意味着，基本法赋予每届选举委员会的权力时效为一届行政长官的完整任期。若选举委员会补选产生的行政长官任期为五年，则同一个选举委员会选举产生的两位（或以上）行政长官的任期之和必然超过五年。这样一来，虽然从表面上看，该选举委员会行使权力并未超出任期，但实际上，其行使权力的法律后果已然变相超出法定权力时效期间。

　　2、越届选举不符合民主原则。

　　某一时期基于民意产生的机构只为本机构任期内所当为，乃是体现对普遍民意的尊重。一届管一届的事，也是法治的游戏规则。正如梁爱诗司长指出，选委会委员来自不同界别，他们本着某种选择特首的理念就任，并向所属界别负责。倘若他们在补选中选出的特首的任期从新起计，便可能将其选择特首的理念的影响力延后多年，这不符合民主原则。

　　三、从香港社会政治背景看，补选行政长官的任期也只能是剩余任期

　　1、最高国家权力机关已通过法律解释，明确下一届行政长官任职期限从2007年开始。

　　按照宪法和基本法，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，其决定必须获得一体遵循。2004年4月《全国人大常委会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》规定：“2007年香港特别行政区第三任行政长官的选举，不实行由普选产生的办法。”在此前提下，“2007年香港特别行政区第三任行政长官的具体产生办法”，可以“作出符合循序渐进原则的适当修改”。这些规定不仅表明第三任行政长官将在2007年根据届时的产生办法选举产生，而且表明第三任行政长官只能在2007年产生，2007年前缺位补选的行政长官只能是第二任行政长官任内或届内的接任者。

　　2、坚持剩余任期有利于贯彻基本法，促进香港民主的发展。

　　根据香港的具体情况，基本法在行政长官的产生方式上并未立即采取普选方式，而是根据循序渐进的原则作出特定安排，以最终达致由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。具体表现在第一任行政长官的推选委员会由400人组成，第二任行政长官的选举委员会扩大为800人，基本法附件一规定2007年各任行政长官（即第三任及以后各任行政长官）的产生办法均可按法定程序决定是否予以修改等。全国人大常委会去年4月26日就基本法有关2007年行政长官及2008年立法会产生方式的条款作出的决定，也正是基于基本法的上述规定及原则。若补选产生的行政长官任期为五年，新的行政长官的完整任期便会跨越2007年到达2010年，从而有可能致使香港社会大众丧失在2007年改进行政长官选举制度的机会，不利于在香港循序渐进地发展民主政治。

　　最后，我还想表达的意思是，关于首脑缺位补选的任期问题，不同国家的宪法因历史传统和具体情况的不同而存在某些差异，但共通点似更多一些。当前，法律界在任期问题上有意见分歧是必然的。从法理上讲，主要的意见分歧似不宜直观地归结为普通法传统和大陆法传统的差异，以及香港法制与内地法制差异。只要我们恪守民主法治的一般原理原则，就法律解释的方法和技术充分讨论和交流，便不难达成一致。

　　中国社会科学院法学研究所·夏勇