贯彻执政为民要求，推进政府管理创新——谈市场经济条件下的政府职能转变

　　新技术革命的蓬勃发展，经济市场化、全球化的风起云涌，正在以前所未有的速度与深度影响和改变着世界。如何因应新形势的挑战，抓住机遇，在遵循国际通行规则的前提下，继续完善社会主义市场经济体制，提升我国经济的国际竞争力，全面建设小康社会，是摆在我国各级政府面前的一项重大课题。

　　要解决好这项课题，出路在于推进政府管理创新，加快政府职能的转变。党的十六大报告指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求，“进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。为当前和今后进一步转变政府职能指明了方向，对于深化我国行政管理体制改革具有十分重要的指导意义。在当前形势下，认真研究政府职能转变的规律，结合我国的实践正确认识和处理好政府职能转变中政府职能强化、弱化和转化的关系，是贯彻执政为民要求，推进政府管理创新的重中之重。

　　一、对政府职能转变的认识

　　影响社会发展的因素主要有两个，一是政府功能的发挥，一是市场机制的作用。一个国家的经济制度一旦定型后，政府的功能便会对社会的发展产生极其重要的影响，并且该影响的程度取决于政府机构设置和职能定位是否符合社会发展的客观要求，这就涉及到政府职能的转变问题。

　　（一）政府职能转变是共性与个性的统一

　　共性是指政府职能转变具有共通的规律可循。知识经济、经济的市场化和全球化作为一股不可遏抑的时代潮流，已从根本上改变了世界的面貌，世界“正在经历着一场变革，这场变革将重新安排即将到来的世界的政治和经济”。[1]世界范围内统一大市场的逐步形成，经济活动的国际化以及WTO的扩大，决定了各国政府在职能定位和转变上必须顺应这种潮流。此外，政府权力所具有的易膨胀性、寻租性等天然属性决定了政府职能转变具有共性。

　　世界范围内，政府职能转变的趋势主要有：强调自由，政府应放松管制，给市场和社会更大的功能空间；强化参与，政府履行职能过程中应强化市场和社会主体的参与程度，政府以平等、协商的方式与社会一道工作，共同实现行政目的，维护公共利益；政府应以服务为本，实现从管理本位到服务本位的转变，政府要提高效率，降低成本，提升服务的质量等等。上个世纪80年代以来广泛存在于发达国家和发展中国家的“新公共管理运动”就是上述共性的体现。

　　个性是指各个国家的政府职能转变具有不同的特点。各个国家由于历史传统、文化背景、发展阶段、意识形态和政治体制的不同，在政府职能转变上必然有其特殊性，所要解决的问题也各不相同。西方国家虽处于工业社会向后工业社会转型期，但各国情况不同，有的是以解决财政危机为主要目的的“财政驱动型”；有的主要目的是为解决政务官对公务员失去控制的管理危机；有的则以解决公众对政府和官僚不信任，谋求重塑政府合法地位等等。我国则处于农业社会向工业社会的转型期，发展是行政改革的根本动因，在变革的深度、制约因素等方面具有独特的特点。

　　（二）政府职能转变是历史的长期的过程

　　政府职能转变是一个长期的过程。马克思主义基本原理告诉我们，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾是人类社会发展的根本矛盾。政府职能作为上层建筑的一部分，其与生产力、生产关系的矛盾，这个矛盾的运动、发展和解决是一个长期的、历史的过程，不可能一劳永逸地得到解决，必须根据特定历史阶段、生产力和生产关系的特点、发展需要、人民的愿望等因素对政府职能进行塑造，并不断加以修改和完善。我国的行政改革在计划经济年代偏重机构改革而不注重职能转变，到市场经济转型期下将职能转变置于首要位置，这一历史过程表明了政府职能转变将随社会生产关系和生产力的发展而变化，在社会主义市场经济体制的逐步建立和完善中不断深化，这是一个历史的长期的过程。企盼政府机构改革、职能转变一蹴而就的良好愿望是脱离实际的。

　　（三）我国的政府职能转变的特点

　　正如有学者指出的，我国的行政管理体制改革的特点主要有：变革的深刻性、改革与发展相互依存度高、规制需求与减少规制的需求同时并存、内外部制约因素相互交织、传统社会文化与现代行政理念交互影响等等。总体来说，受制于特定传统、现实环境以及时代背景，我国政府职能转变具有明显的“转型”色彩。

　　从政府职能转变的背景角度考虑，转型色彩主要有：

　　——市场经济体制尚未完全确立，还存在诸多计划经济的遗留因素，妨碍市场的资源配置功能的发挥，需要政府来清除这些障碍，建立和完善市场制度，政府在一定时期和一定范围内仍将承担本应由市场承担的诸多功能。

　　——社会自主能力较弱与国家包办社会严重的现象并存，政府在逐步还权于社会的同时，仍承担着许多本应由社会自主承担的职能。

　　——政治文明建设仍处于探索阶段，人治传统有较大的市场，整体法治环境仍不理想，对政府职能转变具有较大的影响和制约作用。

　　从政府职能转变本身来考虑，转型色彩主要体现在：

　　——由全能政府向有限政府的转变。计划经济下形成的政府无所不能、无所不包的全能角色正在改变，随着市场经济的发展，政府从相当一部分控制领域退出，还权于市场和社会，市场开始发挥资源配置的基础作用，社会自主空间明显扩大，政府权力受到公民等权利和法律的制约，一个有限政府的态势正在形成之中。

　　——由人治政府向法治政府的转变。随着符合市场经济的法律体系的逐步确立和完善，公民法律意识的提高，政府依法行政的意识和能力正在得到逐步强化。

　　——由权力非公共化向权力公共化的转变。传统行政管理体制的弊端主要集中在权力部门化、部门利益化、利益法制化，但随着历次行政管理体制改革的进行，权力与利益开始脱钩、权力与责任开始挂钩，权力的公共化得到明显增强。

　　二、政府职能转变的目标模式选择

　　政府职能包括政府的作用和职责两部分，要实现政府职能的转变，必须在认清政府究竟应发挥何作用的基础上，对政府的职责加以调整，用法律的形式加以明确和固定，并辅以相应的机构予以保障。

　　政府应当发挥什么作用，这涉及到政府职能的定位问题，主要是从宏观层面界定好政府应扮演的角色，处理好政府与市场、政府与社会的关系。只有认清了政府的角色，在处理具体的政府职能转变时才不至于迷失方向。

　　当前，有关政府职能的定位可谓众说纷纭，主要有三种观点：

　　一种认为政府职能的目标模式应定位为“小政府、大社会”，主张管得最少的政府就是最好的政府。这种观点实际上是自由资本主义时期政府职能定位的理念。我国政府从拥有无限权力的大政府直接向最小政府过渡，在实际操作中会产生“权力真空”，从而导致社会震荡和问题的复杂化。

　　第二种观点认为我国政府的职能应直接与国际上发达国家相接轨，“抄近路”，这种方式既能充分发挥市场的作用，又能保持一定规模的国家干预。应该说，该种观点的合理性成分较大，但与我国国情仍有差异：一是我国正处于市场经济的“初级阶段”，与国外的发达市场经济不同，而不同的经济发展阶段市场和社会对政府的要求也有所不同。另外，国外政府的总体规律是政府由小变大，而我国的实际情况则是政府由大变小，简单的模仿和接轨会出现政府职能的变异，反而不利于问题的解决。

　　第三种观点认为，政府职能应定位于“适度有限权力和有限责任政府”，其含义为：有限权力与有限责任的政府：“适度”的有限权力和有限责任的政府；有限权力和有限责任相互对应。

　　我们认为，第三种观点比较妥当，也可将其形容为“适度的强势政府”。主要是基于以下三方面的考虑：一是我国的政府机构改革和职能转变与中国共产党领导下多党合作的政治体制紧密相联，改革开放以来在党的领导下，“强势政府”对于推动改革，促进经济和社会发展起到了强有力的作用，实践证明一个有效的强势政府对于我国的现代化事业是不可或缺的；二是我国的经济成份中国有制占有很大比重，未来经济发展中政府投资拉动的贡献仍将占很大比重，政府完全退出市场和其他直接管理领域还不太现实；三是从大政府向小政府过渡，现阶段选择“适度强势政府”较为符合国情，可以有效地克服和化解各种矛盾，加快改革攻坚的力度和步伐，切实保证改革和各项事业的顺利发展，对保障经济、社会秩序的稳定具有极其重要的战略意义。

　　我们认为，现阶段和未来相当长一段时间内政府的职能皆应定位于“适度强势政府”，并随着经济和社会的发展不断调整，最终建立一个适应社会主义市场经济内在发展规律和社会协调发展规律，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的现代行政管理体制。

　　三、政府职能转变的具体内容

　　结合当前我国的形势，转变政府职能就是要做好政府职能的强化、弱化和转化。多年来，受制于传统全能政府理念和计划经济体制的影响，政府职能方面存在的主要问题就是我们的政府管了很多不该管、管不了、又管不好的事情，而有些该管的事情没有管或者没有管好，从而束缚了经济和社会的发展，教训深刻。这里的该管的事情没有管或者没有管好，就是指政府职能的“缺位”，对这些本应由政府管理履行职责的事项，政府应当负起责任，政府在这方面的职能应当“强化”；政府管了很多不该管、管不了、又管不好的事情，就是指政府职能的“越位”，对这些应由市场和社会发挥作用的领域，政府应当退出，政府原来的职能就应当“弱化”；此外，对于政府现在正在管而且只能由政府进行管理的事项，以及因特定原因短时间无法退出的领域，政府在进行管理时，应改变过去以红头文件加命令的过于僵硬的管理手段和方式，这就是政府职能的“转化”。政府职能的强化、弱化和转化，本质上就是政府职能的归位，政府做并做好政府该做的事，还市场和社会以自由。

　　明确了政府职能转变的目标是适度的强势政府，下面的工作就是根据建设公共政府的要求，在具体的政府职责领域，做好政府职能的强化、弱化和转化。

　　（一）政府职能的强化

　　强化主要是针对政府职能的缺位而言的，当前我国政府职能的缺位主要体现在公共产品的提供上，未做好对市场和社会的服务工作。从宏观层面来讲，根据世界银行的报告，政府在经济和社会方面的职责主要是“……确保实现经济和社会的五个基本条件：①为法律和产权奠定基础；②保持非扭曲性的改革环境，包括宏观经济的稳定；③投资于基本的社会服务与基础设施；④保护承受力差的阶层；⑤保护自然环境。”

　　具体而言，政府职能有待强化的领域主要是：完善社会主义市场经济体制，政府应制定并完善市场法律规则并保证其得到认真遵守。确立和平等保护各类产权。培育土地、劳动力、资本等要素市场，保护公平竞争，维护市场秩序，促进市场功能的发挥，切实强化市场在资源配置方面的基础和主导作用。彻底改变国内市场分割的现状，尽快建立统一的国内市场。对市场进行有效的宏观调控和监管，防范市场风险，维护竞争秩序，保证市场经济的健康和有序发展，遏制市场无序现象，克服市场失灵。改善投资环境，吸引全世界的人才、资金、信息等生产要素，发挥本国的比较优势，推行产业政策，加大对民营经济的扶持力度，推动经济的快速发展。维护社会秩序、积极促进就业、保护环境，完善社会保障等等。

　　（二）政府职能的弱化

　　当前，计划经济体制造成的影响仍在相当范围内存在，政府与市场、政府与社会界限不清，政府过度干预市场、政府包办社会的现象仍在不同程度上存在，市场经济体制仍是一种“向国企倾斜的和政府过当干预的市场经济体制”。从而严重影响了市场功能的发挥和市场经济的发展。适应社会主义市场经济和入世的要求，应树立“政府指导下的市场、社会自主”理念，将政府职能基本定位于公共产品的生产者和公共管理、公共服务的提供者，并根据市场和社会发展的需要确定政府的指导、培育作用，明确设定政府权力的范围以及责任，并建立相应的约束机制，防止政府任意扩权，将政府职能之外定义为社会自主范畴，弱化政府对市场和社会的过度干预，还市场和社会以充分的自由，建立符合市场经济的政府职能模式。在弱化政府职能时，应注意根据强势政府的要求，有步骤、有区别地加以弱化，防止因政府权力的过早退出而导致市场、社会的混乱。

　　具体而言，应当弱化的领域有：按照政企分开的要求，还企业以市场主体的自由。国有资产管理实现由权力管理到资本管理的转变，将国资管理与政府公共管理相分离。革除“建设财政”模式，改革投资体制，投资主体实现市场化。深化行政审批改革，放松管制，合法、合理地设定审批的设定权，还社会以自由。对市场能够自主调节、社会能够有效自我管理的事项，应当放心交给市场和社会去调节和管理，政府不再承担。

　　（三）政府职能的转化

　　职能的转化主要是针对错位现象，社会主义市场经济体制下，政府承担的四项主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，对这些只能由政府承担的职能和其他短时间无法交给市场、社会的职能，政府在进行管理时要进行管理手段和方法的转化，具体而言，主要有：政府可以适度干预市场，但应着重于宏观调控，弱化微观管理职能，由事先控制为主转向事后监管为主，干预市场原则上应采取非权力手段（如经济、法律手段）而非行政手段，政府干预市场应注意政府失灵及腐败。国家基于社会的不自足及种种缺陷，在法律规定的范围内可以对社会加以干预，但应扮演一个“监管者”而不是“主管者”角色，不得破坏社会自主，目的上限于补缺，干预手段原则上应采取非权力手段，遵循私法规则，以引导为主。政府在进行公共管理和服务时，可以吸收市场、社会主体的参与，以增强实效性，部分政府职能甚至可以运用市场的手段和方式去行使，也可以交给市场主体、社会主体承担，同时要接受政府的监督等等。

　　值得强调的是，政府职能的强化、弱化和转化是一个渐进和摸索的过程，在不同的历史时期、不同的地方、不同的管理层级，针对不同的任务，完全存在不同的选择模式，但基于市场经济的趋同性、建设统一大市场的需要，以及人民群众对完善社会管理和服务的需要，政府职能的强化、弱化和转化还是有一定规律可循的，关键是做到政府职能定位明确，遵循法治原则，量化政府职责，并及时进行机构改革予以落实。

　　「注释」

　　[1][美]罗伯特*赖克《国家的作用—21世纪的资本主义前景》，上海译文出版社1994年9月第1版，P1；

　　[2]吕锡伟《我国行政管理体制改革的特点及其目标模式》，//www.yfzs.gov.cn/；

　　[3][4]同上。

　　[5]参见阮成发著《WTO与政府改革》，经济日报出版社2001年9月第1版，P137-138；

　　[6]今年“非典”疾病凸显了我国在预防性保健、疾病监控和检疫等公共医疗卫生服务方面的不足；

　　[7]张文魁《“受限政府”与法治、平等竞争的市场经济体制》，《21世纪经济报道》2003年3月6日第31版。

　　赵德关