行政法之信赖保护原则

　　「摘要」摘要在行政法上确立信赖保护原则是现代行政行为理念的召唤，是营造诚信政府、责任政府和依法行政的应然。确立有权机关保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法或合理权益，有助于推进我国的行政法治建设。

　　「关键词」诚信原则，信赖保护原则，自由裁量权

　　民法领域的诚实信用原则扩张到公法领域始于德国。后经发展，不但一些国家和地区在法律上对其作出了明文规定，而且在理论上被认为是行政法基本原则之一，甚至有人认为“诚信原则既非行政法之一般原则，亦非行政法之基本原则，而应是行政法之最高形式原则”。[1]然而令人遗憾的是，我国学者在论述行政法上的诚实信用原则等问题的同时，并末全面阐述与之紧密相联的现代行政法应有的信赖保护原则。有的虽有论述，但仍感未能切合我国行政法实践，突出信赖保护原则应有的规制行政自由裁量权之意。 一、信赖保护原则在行政法上确立的理论根据

　　首先，20世纪以来的现代行政法是以“社会本位”为人文精神的。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相一致，在道德观念上的价值取向是互相信任，因而在行为关系上的理念就是服务与合作。政府不能再扮演守夜人的角色，仅仅实施行政处罚、行政征收等等消极行政行为；还要通过实施行政指导、签订行政合同等积极行政行为，主动与行政相对人合作。这种服务与合作是行政法精神对双方主体在行为上的要求，相互信任是行政法精神对双方主体在实施行政法行为时的一种道德要求和观念支持。因而，保护行政行为双方的信任，使相对方获得期望的利益，是保障行政法实施，维护公共利益的要求。

　　其次，美国法学家富勒提出的八项法治原则：（1）法律的一般性，即人们有规则可循法律是对一般人都适用的，同样情况应同样待遇。（2）法律是应公布的。（3）法律是适用于后来的行为而不是溯及既往的。（4）法律应是明确的。（5）法律中不应有矛盾。（6）法律中不应要求不可能之事。（7）法律应是稳定的。（8）官方行为和法律应是一致的。以上原则是依法治国应当遵循的基本原则，它对保护行政相对人的信赖利益，提出了两个方面的要求。一是法律的明确性、稳定性和可预测性，法律不应有矛盾，不应要求不可能之事，法律不应溯及既往。这就要求政府权力必须以一种可知的、可预测的方式行使。只有这样，才能给相对人的行为提供规范和指导，相对人也才有可能对自己将来的行为进行筹划、安排和控制，整个社会才能有条不紊地维系在良好的秩序当中。这就要求行政机关应当遵守自己发布的政策、信守自己的诺言，也就是官方行为应和法律一致。二是法治要求行政机关应科学合理地行使自由裁量权，平等对待行政相对人。行政机关应当要受到自己颁布的行政规范性文件，乃至法律和政策的约束，不得伤害各行政相对人对其公平性，权威性的信赖，同样情况同样对待，不同情况不同对待。如果行政机关出尔反尔，就不值得信赖，其代价就是增加行政成本，降低行政效率。

　　再次，确立信赖保护原则，是制约自由裁量权的有效方式。信赖保护原则需要的信赖保护观念无论在公法还是私法上都极其重要，是维护社会秩序的重要基础。在现代社会中，人们要想有效地进行经济交易、安排生活，就须对行政机关有起码的信赖，行政机关也应该保障这样的信赖感。如果行政机关已经对行政相对人做出意思表示，并且使后者产生了信赖，就有义务兑现上述承诺，不能因为辜负这个信赖而使行政相对人蒙受不必要的损失。英国和德国行政法中都存在着信赖保护观念，以及与此密切相关的合法预期保护原则，尽管适用的范围和内涵不完全一样，但都是为了限制行政机关任意撤销、撤回、废止其已经生效、并且已经公之于众的承诺、决定或政策。

　　最后，行政法是新兴的法律领域，在我国真正意义上的行政法初创于50年代，在西方形成也不过二百多年，行政法的规定多不完备，有必要借鉴民法的成果。“特别是在今日福利国家时代，举凡人民之衣食住行，莫不在政府留意之列，政府渗入人民私生活范围，亦日渐扩大，昔日在行政法上隐而未见之诚实信用原则，尤有适用于政府与人民相互间之必要。”而“信赖利益赔偿制度是基于民法的诚实信用原则而设。”[6]通过赔偿等制度，保护人民对政府的信赖，是实现诚信原则，营造诚信政府的要求。

　　二、行政法之信赖保护原则的涵义

　　（一）信赖保护的语义

　　信赖保护，简单的说，是保护可信赖的期望利益（鉴于行政主体能够凭借行政权单方获得依法期望的利益，信赖保护主要是指保护行政相对人可信赖的期望利益）。严格的讲，信赖保护是指，有权机关应保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法或合理利益。

　　（二）信赖保护原则的基本内涵

　　“行政法基本原则，是指指导和规制行政法的立法、执法、以及指导、规制行政行为的实施和行政争议处理的基础性规范。行政法基本原则贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念。”信赖保护原则规制行政法的调整核心——行政权，并以其蕴涵的诚信行政，责任行政的观念，对立法者、执法者和行政争议处理者具有指导意义，是行政法的基本原则。基本内涵如下：

　　1、保护行政相对人因正当信赖而期望得到的合法或合理利益。行政相对人在无欺诈、胁迫等主观过错，符合法定条件要求行政主体授予利益的，行政主体应依法授予；行政主体与行政相对人双方达成合意，签订行政合同后，行政主体应全面履行，非法变更应赔偿，依法变更应补偿；行政主体作出行政指导应尽心尽职，对有过错的行政指导应负行政责任。

　　2、行政主体应依法行政，履行法定义务，对行使自由裁量权的行政行为，应对其行为在合理限度内承担责任。在行政法有明确规定的条件下，行政主体要严格依法办事，不得拒绝行政相对人的合法要求。在行政法没有明确规定的条件下，行政主体可在法定限度内自由裁量，但应满足行政相对人合理期望得到的利益。

　　3、行政主体和行政相对人皆应为真实的意思表示，且言必信，行必果。具体对行政机关而言，其所为行政行为应具有稳定性，不得朝令夕改或溯及既往，其做出的承诺，应信守之；对相对人而言，也应言而有信，不得反复无常或任意翻悔，否则也应承担相应的法律责任。

　　4、人民法院、行政机关等有权机关应立足于增进共公共利益的立场，依据法律、法规和政策，乃至自然规律、公序良俗等等，保护行政相对人的信赖利益。

　　三、行政法之信赖保护原则的实现方式

　　（一）行政程序法行政程序，是指行政机关制定行政规范、作出行政决定、确定行政规划、缔结、变更或解除行政合同、实施行政指导等行政行为过程中遵循的步骤、方式、形式、顺序和时限。它通过明文规定行政机关实施行政行为时享有的权利和承担的义务，来使行政相对人了解到行政机关应该做什么，不应该做什么。由此可推知，行政程序法是行政相对人预测和衡量行政行为的最有效依据，其自然也就成了规定和实现信赖保护原则的主要法律。

　　一些国家和地区的行政程序法对此作出了明文规定。德国《行政程序法》第48条规定：“提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。”“行政机关撤销不属于该条第2款所列的违法行政行为时，必须应相对方的申请赔偿其有关财产利益，该财产利益是因相对方相信行政行为的确定力而产生，相对方所得到的财产补偿不得超过相对方在行政行为存续时所具有的利益。”我国台湾地区《行政程序法》第120条规定：“授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿，补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。”

　　我国虽然至今未制定《行政程序法》，但是有关权威专家已提出完整的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》（北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组 执笔人 姜明安）。该稿明确规定“第10条（诚信与信赖保护原则）行政行为应遵守诚实信用的原则。行政行为对行政相对人赋予权益的，非违法对社会公益或第三人利益造成重大影响或相对人有重大过错，不得撤销或变更。如因社会公益或第三人重大利益需要必须撤销或变更，应对无过错的相对人因此受到的损失予以补偿。”还有学者也在其《行政程序法（试拟稿）》里规定“第12条（诚信原则）行政机关实施行政行为，应当遵循诚实信用的原则，保护公民、法人或其他组织对行政机关正当合理的信赖。行政行为由于所依据的法律、法规修改、变更、废止，或者由于实施行政行为所依据的客观情况发生变更需要废止行政行为的，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。”[9]

　　（二）行政救济法

　　有权利，必有救济。没有救济的权利是空头支票，不是真正的权利。体现信赖保护原则的行政法上的行政相对人的权利，必须有相应的手段给予保障，当其受到侵害时，通过它实现信赖保护原则的价值。当前我国可供利用的行政救济方式主要有以下几类：

　　1、行政诉讼虽然我国行政诉讼法第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。显然不审查行政行为的合理性问题，使得大量的因行政机关行使自由裁量权的行政行为而产生的信赖利益被排除在人民法院的保护范围，仅有显失公平的行政处罚，才可能被变更。而且《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但行政诉讼法毕竟为行政机关作出羁束性行政行为侵害的信赖利益提供了救济途径。

　　2、行政复议 行政复议法是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权而制定的。它可以比较全面的对行政相对人受侵害的信赖利益给予救济。

　　3、行政赔偿法和行政补偿法我国的国家赔偿法中规定行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯行政相对人的合法权益应予赔偿。但对行政相对人受侵犯的合理信赖利益的赔偿问题尚有待完善。另外，虽然我国还未出台行政补偿法，但已有学者提出了呼吁，认为完善我国的行政救济制度，必须制定行政补偿法。这同样反映在姜明安教授的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》中。该稿第36条第三款规定：“行政处理撤销后，如法律无相反规定，其撤销效力追溯至处理作出之日。但如果因此而给本身无过错的行政相对人造成损失的，应予以赔偿或补偿。”第38条第二款规定：“行政处理废止，其废止效力不溯及既往。行政相对人对行政处理的信赖利益因行政处理废止受到损害的，应予以适当补偿。”第93条第一款规定：“（救济）行政相对人因接受行政指导，实施一定行为，而使自己利益受到损失的，可以申请实施指导的行政机关或其他行政主体给予一定补偿。行政机关或其他行政主体根据相对人的具体情况，可以给予或不给予补偿。”

　　四、行政法之信赖保护原则的作用

　　（一）有利于全面保护行政相对人的合权益信赖保护原则要求有权机关应保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法和合理利益。这种观念涵盖了行政合法性原则、行政合理性原则保护行政相对人权益的要义，并突出了诚实信用原则未彰显的保护行政相对人可期望的合法或合理权益的内容。更有意义的是，为立法者规制自由裁量权，维护行政相对人的合法权益，提供了科学的思路；为执法者运作行政权力，高度负责，依法行政，阐明了要旨；为司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益与个体利益，确立了可行的准则。

　　（二）有利于营造“诚信政府”，改善人们与政府的关系，提高行政效率信赖保护原则侧重于保护无过错行政相对人对行政机关的信赖，并通过法律救济的方式，确保这种合法或合理利益的实现。就是通过严格要求行政机关对其行为负责，以此迫使行政机关真诚守信，使行政机关认识到其使命是立足于公共利益，为人民利益服务的。行政机关与行政相对人之间不是对立的关系，而应是信任与合作的关系。增强二者的信任与合作，减少行政活动中的冲突与磨擦，提高行政效率，才是现代行政的精神。

　　（三）有利于营造“责任政府”，规制行政权，坚持依法行政信赖保护原则不但要求行政机关对违反法律规定的行为负责，还要求其对不合理的行为负责。此原则不仅规范和制约羁束性行政权，还规范和制约自由裁量性行政权，从而使行政机关对其行为全面负责，以消除不合法、不合理的行政管理特权。促使行政机关既在形式上依法行政，又在实质上依法行政。

　　「参考文献」

　　[1]刘莘，邓毅：《行政法上之诚实信用原则刍议》[J]，《行政法学研究》2002年第4期第6页

　　[2]叶必丰：《现代行政行为的理念》[J]，《法律科学》1999年第6期第47页

　　[3]转引自 沈宗灵 主编《法理学》[M]，北京大学出版社2001年重排本，第156页

　　[4]余凌云：《行政法上合法预期之保护》[J]，《中国社会科学》2003年第3期第137页

　　[5]林纪东：《行政法原论》（上）[M]，国立编译馆1979年修订版第111—112页

　　[6]李燕，朱文英：《论信赖利益赔偿》[J]，《政法论丛》2001年第3期第22页

　　[7]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》[M]，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版第38页

　　[8][9]《中华人民共和国程序法（试拟稿）》[A]，罗豪才主编《行政法论丛》第六卷[C]，法律出版社2003年4月第一版，第485-486页

　　[10]姜明安：《行政补偿制度研究》，《法学杂志》[J]，2001年第5期第14页

　　复旦大学法学院·袁勇