诉讼目的对行政诉讼固有缺陷的补偿及其理论完善

我国行政诉讼法脱胎于民事诉讼法，自1989 年立法，长时间一直未予修改。直至 2014 年修改通过，有许多显着的变化。在这之中，首当其冲的是对诉讼目的的表述的调整。

　　现行《行政诉讼法》第一条规定： “为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这一条文被认为是我国有关行政诉讼目的的立法表述。其中新法有三处修改： 其一，将过去的“正确、及时审理行政案件”改为“公正、及时审理案件”; 其二，增加了“解决行政争议”的表述； 其三，修改前的行政诉讼法表述为“维护和监督行政机关依法行使职权”,本次修改将“维护”去掉。作为《行政诉讼法》第一条的变动，表明了我国行政诉讼观念上的转变，对于其后的具体制度和未来的进一步完善，都有着深远的影响。三处变动之中增加“解决行政争议”的内容尤为明显，在法律修改的过程中呈现出两派观点，一些人认为增加这一内容没有必要。“诉者，告也； 讼者，争也。诉讼的基本含义就是发生矛盾或者冲突的一方，请求与争执双方没有利害关系的司法机关，按照公正的程序解决争议。”

　　①解决争议本就是诉讼应有之意，无须特别强调。另一方观点认为，明确规定解决行政争议，有利于化解纠纷，申明行政诉讼法的立法宗旨，又与构建和谐社会的政策导向有所契合。

　　②笔者赞同后者观点，并且认为从行政诉讼目的的理论能够更为充分地说明这一新规定对我国行政诉讼制度上的意义和深远影响。

　　一、行政诉讼目的的微观视角---具体规范中的目的论。

　　“法律乃是国家权力机构据以司法的法律律令体。从法律的概念可以看出，其中含有这样一种预设： 司法过程意义上的那种法律的目的就是司法或实施正义。”③庞德认为，法律目的与正义的概念相关，而后者经历千年的讨论尚未有定论。因此，他在《法理学》中通过历史分析的方式展示法律目的的时间上的流变。在庞德的法律目的观中，法律目的是具有历史性的，不同的历史阶段都有对当今乃至未来法律制度的影响，后一阶段往往在一定程度上否定了前一阶段的思想理念，造成了新一阶段与旧法法律目的之间的紧张关系。最为重要的是，在庞德的论证过程中，他所观察的法律目的，既存在于整个法律体系的宏观层面，也存在于具体制度的微观层面当中。耶林曾论到： “目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”④由此可见，大到整个法律的概念覆盖之下，小到一个法律规范或者法律条文，都体现着某种法律目的。法律目的既有宏观上的视角，也可以作为一种分析方法，对具体规范和制度中的法律目的进行研究和探讨。

　　然而，目前我国各部门法往往囿于一种宏观的观念中来探讨法律目的。宏观上行政诉讼目的可以分为直接的形式目的和间接的实质目的，前者在于人民法院公正、及时地审理案件，后者在于监督行政主体依法行使职权和保障公民合法权益。⑤研究行政诉讼的宏观目的是将整个诉讼作为一个整体来讨论，辨析某一目的是否为行政诉讼所有，实际是在探寻行政诉讼的本质和其存在的意义，是诉讼的本源也是其终极的问题所在。

　　在微观视角下，行政诉讼目的则呈现出别样的形态。

　　其一，诉讼目的具有多元的特性。某一具体制度可能存在着不止一种诉讼目的的作用，同时其所反映的诉讼目的也未必完全将自己的全部内涵表现出来。一项法律制度可能是多种诉讼目的的博弈，对这些诉讼目的或多或少都会有所表现，而很难将一种目的完全表现出来不顾其他。不同的诉讼目的在某些情况下会形成一些冲突。“公正”与“及时”就是一例，确保公正需要花费时间成本，如果无节制地追求公正就失去了及时的意义，正所谓迟到的正义非正义。反之牺牲公正来保障诉讼效率也是如此。两者在微观制度的兼顾需要在具体诉讼阶段针对不同的诉讼权利和诉讼法律关系进行平衡。其二，微观的诉讼内容范围较宏观更为广泛，可能某一制度的诉讼目的并不是一种基于理性的选择，历史传统、司法实践的习惯都可能构成一种诉讼目的。

　　比如我国行政诉讼没有强制律师代理的制度，律师参与诉讼无疑可以更好地公正、及时地解决争议，从而促进监督公权力保障公民权利的实质宏观目的。之所以立法上不做这样的选择有我国客观上经济条件和法治发展进程的原因，而从民事诉讼中继受的立法和司法习惯也不失为一种可能存在的诉讼目的。其三，多种诉讼目的在具体制度中的相互关系不是非此即彼的选择。法律目的的竞合不同于法律规则，多种诉讼目的可能在某一制度中表现为不同的分量。

　　当法律规则都能适用于同一案件时，必须要依靠一定的法律适用方法来纾解这种冲突关系。诉讼目的相互之间可能存在立场上的对立，但即便是矛盾最为尖锐的诉讼目的也可以体现在同一制度之中。例如，英美法系的陪审制度。

　　各国诉讼中都有司法专断的诉讼目的倾向，这是长久以来司法权从宗教与政治中逐渐分离的结果。溯及法律诞生之初，将审判的公正性问题转嫁出去，进而消除纠纷也是一种原始的法律目的，以此为目的产生了神判的诉讼形式、检测誓言的审讯形式等等。至今的诉讼制度中依然存在着这种原始诉讼目的的遗留。“从最初的形式看，陪审审判形式亦属于这种类型。”⑥把司法裁判权临时性地赋予司法人员以外的公民团体，也可以视为一种司法公正性的外部求证，这与司法专断自然是相互对立的两种立场。但是在陪审制度中，法官的专业性意见与陪审员的判断形成了有机融合。在同一制度中兼顾多种诉讼目的。

　　二、解决争议的立法价值---诉讼目的对诉讼固有缺陷的补偿。

　　将解决纠纷纳入微观的制度视角具有重大的意义，能够一定程度上缓解我国行政诉讼在实践中难以真正息诉罢访的窘境。在三大诉讼类型中，行政诉讼有更多的公民对其裁判所作出的最终的法律安排不满。一方面，这是由于行政诉讼中双方地位不对等，一方是手握公权力的行政机关而另一方是势单力薄的相对人。然而行政诉讼制度设计之初就已经着力调平这种力量的不均衡，法律的天平尽可能地向着相对人一方倾斜，却依然在许多合法的裁判之后不断地上诉、上访，寻求法治体系内外的进一步救济。另一方面，这种不满也是由于行政诉讼本身的制度局限性所造成的。对比其他两种诉讼类型我们可以清楚的看到相对人所不满的来源。

　　在民事诉讼中，民事诉讼的标的是双方当事人所争议的法律关系。法律关系是联系原告与被告的纽带，往往争议的法律关系主体就是原被告。当事人之间的利益纠纷就是通过法律关系的梳理来实现的。法官通过审查法律关系的存在与否、变动情况来决定最终是否支持当事人的诉讼请求。简单的说，民事诉是当事人为自己利益而进行争讼，审查的也是当事人之间的法律关系。比较而言，观察刑事诉讼的审判阶段，一般的公诉案件是检察机关代表国家为了社会公益而提起诉讼，刑事被害人自己追诉的权利受到限制。法官审查被告人的行为是否构成犯罪，相应的定罪量刑。行为是隶属于被告人一方的，不同于上述民事诉讼中当事人双方之间形成联系的法律关系。故此，刑事诉讼是国家公权力机关为公共利益进行争讼，审查被告人一方的行为属性。这一诉讼程序并非为了被害人的个人利益而为，因此并未将其纳入诉讼的一方之中，所审查的也是他人的行为。

　　相比之下，行政诉讼则居于两者中间，兼具两者的一些特点，而两者的结合正是行政诉讼难以满足相对人心理诉求的症结所在。行政诉一般由相对人提起，相对人一般是为了维护自身的某些权益而进行争讼。这点与民诉相似，但是行政诉讼中法官所判断的核心在于被诉具体行政行为的合法性以及在一些情况下行政行为的合理性，这种针对行为的审查又类似于刑事诉讼。然而行为不同于法律关系，行为具有单方的属性，而法律关系是双方或多方的。单方的行为合法与否不一定能够直接影响相对人的利益。因此时常有行政诉讼中相对人即使打赢官司也并未弥补其损失，甚至有一些行政机关在其行为被判定违法后，重新作出的行为对相对人依旧不利。“大量的行政案件虽然涉及行政行为的合法性，但是公民、法人或者其他组织更关注其合法权益、切身利益能否得到司法保护。”⑦行政诉讼在设计之初就与当事人的主观意愿有一定差距，当事人提起诉讼时的心理愿望不一定都能够得到满足。“起诉权是行政诉讼诉权的核心。”⑧而掌握起诉权的当事人所发起的诉讼却在开始时就未将其切身利益作为程序的终点。



　　这种诉讼自身的属性所造成的先天不足并非无法弥补，通过将解决争议的原则纳入具体制度中的诉讼目的就能在一定程度上更好地满足启动诉讼一方的心理预期。

　　三、解决争议的制度演进---诉讼目的的微观表现。

　　“目的论研究的意义主要在于它可以为行政诉讼制度设计提供以一种基本理念。目的论观点不同就会造出不同的行政诉讼制度设计。”⑨在新行政诉讼法修改的过程中，立法上已经对解决争议这一诉讼目的加以贯彻，在具体制度中有所体现。

　　其一，扩大了变更判决的适用范围。变更判决是行政诉讼中最能够彻底解决纠纷，维护相对人权益的判决类型，在这种判决中解决争议的诉讼目的能够充分得以发挥。修改以前的行政诉讼法仅对显失公正的行政处罚可以做出变更判决，而新法第七十七条规定： “行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定却有错误的，人民法院可以判决变更。”对此条文的改动可以作如下理解： 首先，行政处罚之外的其他行政行为被扩充进来，包括诸如政府给付、行政裁决、行政合同、行政奖励、行政补偿等行政行为。在当今的市场经济的环境下，款额代表着当事人的实际的经济利益，往往是其诉求所在，通过变更判决直接由法院予以决定就从根本上解决了纠纷。其次，将原来表述的“显失公正”改为“明显不当”一方面是与复议法在表述上保持一致； 另一方面，联系撤销判决中增加的“明显不当”的情况，实际是承认了法院对于行政行为的合理性具有一定程度的审查权力，具有深远的意义。最后，满足了法定的变更判决条件，法院“可以”做出变更判决。对于明显不当的处罚，新法既可以做出变更判决，又可以做出撤销判决，留给法院裁量的空间。这种规定可以理解为解决纠纷的诉讼目的向个案公正的一些让步，同时也是一种保持立法惯性的历史的法律目的体现。“某些法律概念之所以有它们现在的形式，这几乎完全归功于历史。除了将它们视为历史的产物外，我们便无法理解他们。”⑩历史往往也表现为一种重要的诉讼目的。新法修改前，法院适用变更判决较为谨慎，“以致变更权几乎处于‘备而不用’的状态”11.变更判决有利于解决纠纷毋庸置疑，尚需要法院更为积极地适用。

　　其二，增加了衔接与借鉴民诉的内容。在之前的论证中可以看出，民事诉讼是三大诉讼中最能够直接保护相对人切身利益的。如果能够将行政诉讼中将当事人关涉的权益在民事诉讼中实现，形成了以一种有效的诉讼沟通机制，可以充分化解纠纷。新行政诉讼法就做了这样的规定，第61 条规定，“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关的民事争议的，人民法院可以一并审理。”另外，传统观念上认为行政职权由法律赋予，伴随着相应的义务与责任，不能够放弃和处分，因此也不能够在行政诉讼中进行调解。而此次行政诉讼法修改纳入了有限调解的规则，规定行政赔偿、补偿及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解也是一种有效地解决纠纷的方式，德国一些法院通过调解，使得非裁判方式终结诉讼的达到百分之九十以上。当事人在调解的过程中可以针对自身利益进行博弈，也是在行政诉讼中直接实现诉求的一种方式。

　　其三，对作为共同被告的复议机关和原机关一并作出判决。公正的价值不仅是诉讼程序的追求，有时即便无关乎自身利益，公正本身也是当事人的追求。解决争议的诉讼目的也要求在制度上维护法律的公正，还当事人以正当的判决。因此，新行政诉讼法对于复议案件进一步监督，复议维持的案件也要进行审查，不仅要对原行为进行审查，也要对复议行为进行审查。以上仅仅是对于新法体现解决纠纷的诉讼目的的具体制度的部分梳理，我国新行政诉讼的诸多改动都能够体现这一诉讼目的。

　　四、行政诉讼目的的理论完善。

　　我国目前在行政诉讼的理论研究中尚未对诉讼目的形成应有的重视，仍是比较薄弱的一环。从立法上看，所表述的诉讼目的对于行政诉讼的特点没有充分的表达。具体来说，公正、及时、解决争议这些形式上的诉讼目的，可以说为三大诉讼所共享，是整个包括民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的大诉讼法概念下的诉讼目的。实质的诉讼目的，保护公民、法人和其他组织的合法权益以及监督行政机关依法行使职权也可以说是实体法的法律目的。仅凭借上述法律目的，对于许多微观制度都缺乏令人信服的解释。比如，为何要采取有限的变更判决制度，无论从约束公权力保护公民权利的实质诉讼目的来说，还是从更好地实现判决所安排的法律秩序的“及时”的价值上来讲，充分开放变更判决都更有利于实现诉讼的目的。唯一的解释只能是我国行政诉讼目的体系尚不完善，一定有理论上还未普遍认可的然而实际对行政诉讼发挥着作用的法律目的。就上例来讲，笔者认为实际是出于一种维护权力制约状态的诉讼目的在起作用，这也是行政诉讼区别于广义的诉讼法、区别于实体法的法律目的所在。在行政诉讼中，不仅行政权力需要受到法律的制约，法院的裁判权也是公权力的一种，法律不仅为行政权划定界限，同时也为司法权划定裁判的边界，使得公权力的分工之间不存在相互的倾轧与僭越。这种维系公权力体系的法律目的也体现在行政诉讼中，并且作为明显区别于其他两种诉讼类型的诉讼目的而存在。

　　此外，除了宏观上对整个行政诉讼的目的进行体系的完善外，对于具体制度的诉讼目的进行分析可以明确法律规范之间的相互关联，赋予相关制度正当性，揭示法律制度的价值精髓，不失为一种规范的分析方法。

　　总之，解决行政争议纳入到我国行政诉讼目的当中对于新法中各项诉讼制度和规则都有着一定的作用，它也标示着我国未来行政诉讼的立法趋势和司法准则。诉讼目的对于具体制度有着导向性作用，作为行政诉讼的目的，其必将影响深远。

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