民事、行政检察制度的人权保障价值及缺陷完善

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式。”“加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。”民事、行政检察制度作为我国司法制度及检察制度的重要组成部分，是司法活动保障人权的重要途径。

　　一“、人权”的定义。

　　自从1945年《联合国宪章》第一次将“人权”一词引入国际法领域，人权问题与人权保护已经成为广泛而深刻地影响国际政治生态的重要话题。定义“人权”始终离不开两个基本要素，即“人”和“权利”.

　　（一）人权的主体是“人”.

　　人权首先是基于“人之为人”这一自然属性，平等地适用于人类社会中所有的人，这个意义上“人”的概念是不考虑或者忽视现实社会中人与人的差别的“人”,或者说是“普遍的人”.“人权是人依其自然属性和社会本质所享有的和应当享有的权利”是中国学者中有代表性的观点。[1]

　　（二）人权的客体是“权利”.

　　这里的“权利”强调的是其对于“人”的生存和发展的必要性和基本性，而非一般意义上的对他人无害的行为。人权源于人的本性与尊严，是人所固有的、与生俱来的权利，也是人的生存和发展所必需的、基本的、不可剥夺的权利。享有这些行为自由和利益，是一个普遍意义上的“人”存在的最低标准或者最基本条件，也就是一些最基本的权利。

　　（三）“人权”的内容--国际人权标准。

　　按照目前国际社会所确立的共同人权标准，包括“国际人权宪章”（《世界人权宣言》、《经济、社会和文化公约》、《公民权利和政治权利国际公约》）在内的一系列重要国际人权文件中所载明的“基本人权与自由”至少包括如下各项：生命权；自由权；人身安全权；免受歧视权；私有财产权；私生活不受干扰权；工作权；受教育权；婚姻家庭权；享有适当生活水准权；社会保障权；健康权；文化权；休息的闲暇权；法律前的人格权；受法律平等保护权；免受酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚权；免受任意逮捕或拘禁权；接受公正审判权；发展权；环境权；思想、良心和宗教自由；言论、出版、结社和集会自由；国籍权；选举和参与公共事务权；人民自决权；和平与安全权等等。

　　二、司法活动的人权保障价值。

　　（一）司法活动是对人权的强制保障和实现。

　　从国内法的角度讲，权利的主体包括人、单位和其他组织，其中“人”是最主要的权利主体，而国内法上的“人”应当指具体的“自然人”,这与国际人权法上具有普遍意义的“人”是有所区别的；“权利”不仅是一个政治概念，在法治国家更是一个国内法意义上的法律概念。因此，包括“人”和“权利”两个要素的“人权”作为一个国际法的概念，其具体实现有赖于各条约国的国内法的运行，换句话说，普遍意义上的“人权”是通过国内法所规定的具体权利来体现并通过国内法的运行来实现的，其中司法既是一种保障，也是法的实现的一种极端状态，它反映了“法”未能在守法和执法状态中得以自然实现而上升为诉讼，通过司法活动得以强制实现的一种法律现象。因此，司法是权利得以实现的最后屏障，其对人权的保障价值显而易见并殊为重要。

　　（二）保障人权是司法活动的目的和任务。

　　“就权利和义务相较，只有权利才是法律的出发点和归宿。”权利符合人的自然本性，更能满足人的需要、调动人的积极性和主动性。因此，在民事、行政、刑事三大诉讼领域，无论是实体法还是程序法，都集中体现了对人的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利的保护，各部门法也无不明确地把人权保障作为其立法的根本目的和任务。

　　（三）不同诉讼领域人权保障的差异。

　　1.不同诉讼领域人权保障的内在属性和顺位不同。就民法、行政法、刑法而言：民法作为私法，以“公平”为核心价值，“纠正性或平复性”是其主要特征；行政法作为公法，以“合法”为核心价值，“控权性”是其主要特征；刑法作为公法，以“正义”为核心价值，“惩罚性”是其主要特征（当然也不能忽略其预防和保护功能）。民事诉讼关注“当事人没有违反什么规定”,行政诉讼关注“行政行为是否合法”,刑事诉讼关注“行为人触犯了什么规定”.在对社会关系的调整中，民法调整处于第一顺位，行政法调整处于第二顺位，刑法调整处于第三顺位，即刑法并非对所有危害行为都进行制裁，而是在民法、行政等法律手段无法遏制时，才由刑法予以调整。因此，对于人权保障，刑法规范是最低要求，民法规范是普遍标准和更高追求。

　　2.不同诉讼领域人权保障的直接对象不同。犯罪是对社会关系最严重破坏的一种法律现象，但与广泛的民事活动相比，犯罪现象仅是少数，因此，刑事诉讼人权保障的直接对象主要是刑事司法权控制下的犯罪嫌疑人、被告人、非自由人等处于极端弱势地位的追诉对象（当然也不能忽略被害人、证人等的人权保障），即刑事诉讼直接关涉“笼子里的人”的人权保障；民事诉讼直接涉及广泛的平等主体在生产、分配、交换活动中的私权利关系，即民事诉讼关注“笼子外的人”的人权保障。从案件数量看，2014年全国民商事一审案件522.8万件，刑事一审案件102.3万件（据最高人民法院《2015年工作报告》），民事诉讼人权保障的直接对象更为广泛。

　　3.不同诉讼领域直接保障的人权内容有所不同。与刑事诉讼相比，民事诉讼、行政诉讼所直接保障的人权内容远远超过了刑事诉讼所涉及的范围，其对当事人人身权利、财产权利、民主权利、家庭亲属权利、社会权利的维护，覆盖了国际人权标准的方方面面，是国际人权标准在我国国内法上的全面、具体体现。

　　三、我国民事、行政检察制度的人权保障价值。

　　我国现行民事、行政检察制度的核心职能是诉讼监督，其最高价值追求是维护司法公正，这是我国检察制度区别于绝大多数国家而最具中国特色的方面之一。民事诉讼、行政诉讼中，检察机关不是诉的一方主体，其监督权的行使并不直接体现为对当事人私权的救济，民事、行政检察的直接对象始终是人民法院民事、行政审判权和执行权的运行，其对当事人权利（包括人权）的维护主要通过监督审判权和执行权的正确运行而得以间接实现，因而对人权的保护是一种隐性价值。从有关民事、行政检察制度的规范来看，并没有直接体现人权保护的内容，但并不能据此认为我国民事、行政检察制度没有人权保护的价值，相反，民事、行政检察制度作为我国民事诉讼法规定的基本制度之一，必须蕴含和服务于民事诉讼法总则所规定的“保护当事人行使诉讼权利”、“保护当事人的合法权益”和行政诉讼法总则所规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的根本任务。因此，民事、行政检察的人权保障价值的实现途径，是由民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼相区别的特有的诉讼原理、检察机关的职能属性和诉讼地位决定的，无论是对错误裁判的纠正还是对正确裁判的维护，都是其人权保障价值的实现，体现了民事、行政检察的人权保障价值在司法活动保障人权过程中的更高层次和极端状态。正因为以审判活动为主导的司法活动是维护人权的最后屏障，因此也可以说，检察机关维护司法公正即是保障人权。

（一）我国民事、行政检察制度的人权保障特点1.通过对公权力的监督实现人权保障--中立之上的中立、超脱之外的超脱。依据民事、行政检察制度的现行规范，我国民事、行政检察制度对人权的保障主要是是通过对民事、行政审判权和执行权的监督来实现的，其监督对象始终是人民法院的民事、行政诉讼活动。检察机关代表国家依法独立行使法律监督权，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，不代表任何一方当事人，不干涉人民法院依法独立行使审判权和执行权，维护诉讼结构的平衡，保障诉讼活动依法进行。如果说法院在民事、行政诉讼中的地位是中立和超脱的，那么检察机关的监督地位则是更加中立和超脱--是中立之上的中立、超脱之外的超脱。检察机关正是通过监督民事、行政审判和执行权的正确运行，最终实现对人权的保护价值。

　　2.保障人权的职权性--“发现”错误，即应监督。依据现行法律规定，检察机关对民事、行政诉讼活动的监督属于职权性行为，即检察机关只要“发现”人民法院的诉讼活动有违法情形，则应当依职权予以监督。对于当事人的监督申请，最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》将其作为检察机关的案件线索来源之一，而非启动监督程序的依据。2012年修改的《民事诉讼法》同样遵循了对民事抗诉制度一贯的“发现”表述，同时将当事人申请监督条件的条文置于抗诉条文之后，从两个条文的逻辑体例来讲，依然突出了检察监督的职权性，而非依申请。当然，在实践层面，如果当事人没有提出监督申请，除非涉及国家利益、社会公共利益以及司法人员的职务违法行为，检察机关一般不会主动予以监督，以尊重民事案件的私权自治原则。

　　3.主要体现为程序保障--不代行审判权和行政权。民事、行政检察的属性是诉讼监督，在现行法律框架下，民事、行政检察监督主要是依法启动相应的法律程序、提出相应的司法意见或建议，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权，其对当事人实体权利的维护是通过启动相应监督程序，为当事人提供诉讼机会的保护，并最终通过人民法院的公正审判和执行得以实现。

　　4.以间接保障为主，直接保障为辅--监督而非裁判。我国民事、行政检察监督具有较为广泛的职能，不仅包括对生效裁判的监督，也包括对执行活动、保全、强制措施等环节的监督；不仅包括对案件的监督，也包括对人的监督；监督方式不仅包括抗诉，也包括检察建议、纠正违法意见；监督手段不仅包括调阅卷宗、调查取证，也包括违法行为调查。此外，按照有关司改文件的规定，检察机关探索开展了提起公益诉讼、督促起诉、支持起诉和行政违法行为监督等工作。但总的来讲，我国民事、行政检察对人权的保障仍然是以间接保障为主，这主要体现在对错误的裁判和执行活动的监督方面，检察监督不具有对案件的实体裁判和执行权，而是通过监督人民法院的审判和执行活动间接实现人权保障。

　　此外，民事、行政检察在很多方面也体现了对人权的直接保护，如对正确裁判的维护（决定不予监督）、受理案件时对当事人申请监督权和其他权利的保障、调查取证中对当事人以及证人的人权保障、违法行为调查中对被调查人的人权保障、检察和解中对当事人的人权保障、提起公益诉讼对环境权等普遍人权的保障、督促起诉或支持起诉中对督促或支持对象的人权保障、行政违法监督中对监督对象的人权保障、民事、行政检察与法律援助的衔接机制对弱势当事人的人权保障等。

　　（二）民事、行政检察保障人权的实践领域根据现行民事、行政检察制度的规范依据以及司法实践，可将民事、行政检察保障人权的实践领域分为以下几个部分：

　　1.诉讼监督。（1）对生效判决、裁定和调解书的监督，并出席再审法庭、列席审判委员会履行法律监督职责。（2）对民事执行活动的监督，包括对执行裁决、执行实施、消极执行三个方面的监督。（3）对审判、执行人员违法行为的监督。民事诉讼法规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和“两高三部”《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》对司法工作人员违法行为的监督均作了规定。

　　2.支持起诉、督促起诉。（1）国家、集体、社会公共利益及弱势群体的民事权利遭受侵害，有诉权的当事人因诉讼能力欠缺等原因未提起诉讼的，检察机关可以依照《民事诉讼法》第十五条的规定，支持受侵害的单位、集体或个人向人民法院提起民事诉讼。（2）对国家或者社会公共利益负有监管职责的有关监管部门或者国有单位不履行或者怠于履行职责，致使国家或者社会公共利益受到损害的，检察机关可以督促其向人民法院提起民事诉讼。

　　3.行政违法监督。在履行诉讼监督职责过程中，检察机关发现行政机关存在违法行为的，可以通过检察建议等方式予以监督；发现行政机关怠于履行职责的，可以督促其依法履行职责。

　　4.提起民事和行政公益诉讼。依据中央和最高检察院有关规定，对污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼；对行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益损害的，可以提起行政公益诉讼。

　　四、现行民事、行政检察制度对人权保障的缺陷与对策。

　　（一）现行民事、行政检察制度对人权保障的缺陷我国民事、行政检察制度的历史沿革清晰地表明，民事、行政检察制度从来不是什么新鲜事物，而是新中国设置检察机关以来与公诉职能同时产生的一项传统的检察职能，甚至在晚清和民国时期的法律文本中，我们也能看到有关民事检察制度的规定。1978年检察机关恢复重建后，民事、行政检察工作从1986年开始试点到现在，特别是2012年《民事诉讼法》修改，这项制度不断发展、完善，是我国检察制度区别于其他国家而最具中国特色的内容之一。但现行民事、行政检察制度依然存在一些缺陷，其人权保障价值难以充分发挥，主要体现在：

　　1.民事抗诉监督的范围过于狭窄。现行《民事诉讼法》采取列举的方式规定抗诉监督的具体情形（且未设置必要的兜底条款），难以涵盖司法实践中大量存在的具体情形，使得一些明显严重错误的裁判难以进行监督，特别是立法将检察监督作为最后一道纠错程序的情况，难以更好地发挥民事、行政检察制度保障人权的价值。

　　2.民事调解监督的范围十分有限且难以操作。在调解书已成为人民法院民事案件的主要结案方式的情况下，现行《民事诉讼法》将民事调解监督的范围限定在为数不多的“损害国家利益、社会公共利益”范围内，同时因何为“国家利益、社会公共利益”本身缺乏明确规定，理论界和实务界也长期存在争议，使得调解监督在实践中遭到虚化。

　　3.再审检察建议制度设计不合理，实践中推行困难。再审检察建议的监督方式在此次《民事诉讼法》修改前已长期存在，作为一种相对柔性的监督方式，其适用范围主要是裁判错误不突出、不重大或不宜通过抗诉予以监督等情形，现行《民事诉讼法》将再审检察建议的监督情形与抗诉监督情形作了相同规定，使得检察机关在实践中难以掌握。重要的是，再审检察建议与抗诉作为两种完全不同的法定监督方式，其监督情形却完全一致，这在逻辑上本身是说不通的，正如行政拘留与罚款的适用情形不应一致、刑事拘留与逮捕的适用情形不应一致。此外，修改后的《民事诉讼法》将法院驳回其再审申请、未在法定期限内作出裁定、对再审裁判不服等三种情形作为当事人申请监督的前置程序，因此法院在已经驳回再审申请后，“出尔反尔”地采纳建议的可能性是不大的。

　　4.民事执行监督只有原则性规定，实践中难以操作。2012年修改的《民事诉讼法》首次将检察机关有权对民事执行活动实行法律监督写入法律，但仅有一条原则性规定，并未规定应有的操作程序，对监督什么、怎么监督、监督效力等问题缺乏明确、统一的标准，造成民事执行监督工作极不规范。“两高”在《民事诉讼法》修改前联合下发的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中规定的几种监督情形则过于具体，使绝大多数违法情形排除在监督之外。

　　5.检察机关的公益诉讼权未予明确。公益诉讼直接、普遍地涉及社会公众的切身权益，关乎人的环境权、发展权、社会保障权以及其他重要人权。此次《民事诉讼法》修改尽管对公益诉讼制度作了原则性规定，即“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”.但对公益诉讼的提起主体问题予以了回避，采取指引性的立法模式，留待其他法律去规定。而有关单行法律中，检察机关的公益诉讼权付诸阙如。

　　6.行政诉讼监督、行政违法监督有待完善，行政公益诉讼制度尚未建立。

　　（二）对策。

　　1.进一步完善执行监督、调解监督、抗诉、再审检察建议的有关规定，丰富和完善人权保障的内容和程序，更好地发挥民事、行政检察制度的人权保障价值。

　　2.立法明确赋予检察机关民事、行政公益诉讼职权。我国检察机关提起或参与民事公益诉讼实际上在新中国成立后即有规定，但现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在设计检察监督制度时，没有规定检察机关提起公益诉讼的内容。2014 年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。

　　检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”2015年，最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，并经中央全面深化改革领导小组审议通过，随后第十二届全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。据此，部分地方检察机关启动了民事、行政公益诉讼的试点工作。对行政违法行为和行政强制措施的检察监督也在今年正式试点。我们有理由相信，随着具有监督职能和起诉职能的民事、行政检察制度的不断完善，必将对人权保障发挥更大价值。

　　参考文献：

　　[1] 刘海年，王家福。中国人权百科全书[M].北京：中国大百科全书出版社，1998.

　　[2] 李步云。人权法学[M].北京：高等教育出版社，2005.

　　[3] 卓泽渊。法的价值论[M].北京：法律出版社，1999:379.