公共资源的配置与法治、诚信政府的建设

　　在任何一个社会中，都存在大量的有限公共资源，主要包括航空运输线路、汽车运输路线及执照、无线电频率的使用、出租车牌照等在物质及经济上具有互相排斥性并且具有数量限制的领域。这些资源一般掌握在拥有行政权力的行政机关手中。基于权力易于滥用性和异化现象的普遍存在，如何解决和合理规制行政机关的分配公共资源的权力，就成为构建法治与诚信政府的应有内容。从某种意义上而言，建立起合理科学的控制与规范行政机关的有限公共资源的分配权力，是构建法治与诚信政府的重要内容。在我国的法律制度中，已经具有了大量的关于有限公共资源分配的制度性规定，这些规定也是我国预防腐败的制度性防线。从行政法的领域而言，已经建立起的关于有限公共资源分配的法律，主要是2004年1月1日实施的《行政许可法》。可以说，《行政许可法》是我国解决如何规范与控制政府有限公共资源分配权力的基本法律，也是维护和谐社会的必要法律保障，其可以大大减少不必要的纷争，类似广州市重信汽车客运有限公司不服广州市交通运输管理局以会议纪要形式确定两公司春运汽车营运线路的争议就可以避免。《行政许可法》建立起了一些关于政府公共资源分配权力的规则和思路，主要有以下内容：

　　一、公共资源配置权力有限、适度原则

　　公共资源的分配是否是政府的独占性权力，这在理论上一直存在争议。但是，现在一般认为公共资源的分配并非是政府的独占性权力，只有在市场的手段和社会自治组织等机制无法发挥功能的情况下，政府才具有介入资源分配领域的正当理由。这种观念已经被我国的《行政许可法》所确立。《行政许可法》第十二条第二项规定了针对公共资源的行政许可设定权，即“（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。这项规定确立了政府介入公共资源分配领域的法律根据。但是，结合《行政许可法》的其他规定，这种设定行政许可的法律规范必须是全国人大的法律、国务院的行政法规、国务院在必要情况下发布的决定、地方性法规、省级政府的政府规章。这些法律规范的设定权还必须符合与满足不同法律规范之间的效力等级关系。下位法必须在上位法规定的范围内作出具体的规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。同时，《行政许可法》第十三条又规定，“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”从这些规定来看，我国对政府介入公共资源分配领域的态度是极其严格与审慎的，奉行的是政府分配公共资源权力有限、适度的原则。这些法律规定，分别从政府介入公共资源分配领域的法律依据、介入的方式及手段选择等方面进行了规范。《行政许可法》对包括公共资源配置在内的行政许可事项进行严格限制的态度，体现了建设法治政府所必备的减少规制、放松规制的理念。只对于确属政府介入的事项，政府才可以设定行政许可，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转换。

　　二、公共资源配置的竞争性原则

　　对于合法设定的公共资源配置事项，行政机关行使权力的方式，《行政许可法》也作了详细的规定。《行政许可法》第五十条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定……行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”从这条的规定，我们可以得出政府公共资源分配的竞争性原则，也就是说行政机关在配置有限公共资源时，不得以行政机关单方面决定的方式确定公共资源的使用者，更不得以秘密的方式进行，行政机关必须以招标、拍卖等公平竞争的方式作出，除非法律、行政法规另有规定。其实，有限公共资源的配置关系着公共利益的垄断性企业或特定行业的市场准入，只有通过拍卖、招标等公平竞争的方式才能避免暗箱操作，保证资源的合理配置。招标等公平竞争方式也是最能体现和满足行政活动的公开性、公平性、公正性、平等性等要求的，是防止腐败的最好利器。一些腐败案件往往都发生在行政机关拥有的配置有限公共资源的领域之中。

　　三、公共资源配置的信赖保护原则

　　信赖保护原则是现代行政法的一项基本原则，它是维护法律秩序安定性的必然要求。这一原则是解决行政实践中出现的一些政府机关及其工作人员办事不讲诚信，出尔反尔，反复无常，常常在其作出行政行为后，无正当理由擅自变更或废止其行为等问题的。《行政许可法》第一次在法律上明确了信赖保护原则，其在第八条中有明确的规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”从这条规定来看，我国的行政许可信赖保护原则的含义主要有以下内容：一、行政机关的行政许可决定一经作出并合法生效，非有法定事由和依照法定程序，不得擅自废止或改变。这也是政府诚信的必然要求。建设诚信政府，是建设诚信社会的关键所在；没有诚信的政府，就不会有诚信的社会。二、行政机关在特定条件下，也可以废止或变更已经生效的行政许可决定。但废止或变更的决定必须依照法定的程序，严格依法办事，不得滥用权力，恣意行政。三、如果行政机关依法变更或废止已经生效的行政许可，由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，还应当依法给予补偿。这是信赖保护原则的必然要求，也是对宪法所保护的财产权利的行政法落实制度。行政机关违法行为造成的损害，适用行政赔偿制度；行政机关合法行为造成的损害，适用的行政补偿制度。关于行政赔偿具体实施，主要规定于《国家赔偿法》中。行政补偿在目前还缺乏明确与具体的法律规定，但是基于《行政许可法》第八条的规定，行政许可领域的行政补偿制度的建立和完善，已经是行政机关的法定义务与职责了。补偿的标准也必须是合理的标准，与公民、法人或者其他组织的损害相适应，与公民、法人或其他组织的信赖利益相一致。补偿的范围既包括现实损害，也应当包括合理的具有必然性的预期所得。

　　中国政法大学·周兰领 姚金菊