对行政垄断的反思

　　内容摘要：随着我国市场经济的发展和WTO规则在我国的生效，我国目前仍存在的计划经济时期遗留下来的行政垄断行为的危害性日渐增大。它不仅阻碍着我国市场经济的进一步发展，而且与国际经济一体化的趋势不相适应。在我国已经迈入WTO门槛的今天，我们必须在立法上加大力度，尽快打破行政垄断，以使我国尽快适应WTO规则，融入国际经济大舞台，为推动世界经济的发展发挥更大的作用。

　　关键词：行政垄断，现状和弊端，WTO规则，立法建议

　　垄断的起源可追溯于人类社会的早期历史，无论是在中国，还是在西方浩如烟海的古代文化典籍中，都直接或间接折射出垄断思想的文字。行政垄断作为一种经济现象，源自封建社会的官商一体。中国历代封建王朝都实行重农抑商的政策，将重要的生活资料、生产资料如盐、铁、金银等实行国家专营专卖，防止私人资本的扩充，危及到封建等级制度的结果。行政垄断不仅存在于实行计划经济的国家，同样存在于西方市场经济国家，只是计划经济下的行政垄断是依附于体制而广泛存在的，比市场经济条件下的行政垄断更具有必然性和普遍性。虽然我国部分法律如《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等对反行政垄断方面做出条条或块块的规定，但这些立法无论是在深度还是广度都远远不够。

　　一、行政垄断的现状及弊端

　　所谓行政垄断，是指各级政府及其所属部门或其授权的单位，赁借行政权力扶持或培植一定范围的经营者，使之限制竞争从而形成垄断的状态和行为。行政垄断就其形式而言，可谓林林总总，形式繁多。但当前，在我国主要有两种表现形式：行业垄断和地区垄断。

　　行业垄断是计划经济的产物，一直延续到现在。这些行为基本上都是关系国计民生的基础设施产业。如一些行政管理和生产经营不分的“挂牌公司”，承担着国家管理行业任务的大集团以及以各种名义挂靠某局某部的享受优惠待遇的“嫡系”企业。虽然国家一再强调政企必须脱钩，但仍有为了利益名脱实挂的单位存在。这些行业垄断带来的后果是效率低、服务差，缺乏竞争性，甚至限制了新技术的应用。比如民航、铁路等交通运输部门，为了自身的利益，票价说涨就涨，置乘客的感受与意见不顾，独断专行。民航和铁路就曾经先后被推上被告席，乘客与其打起行政官司。2002年广州铁路部门首先实行春运提价听证程序，但效果如何需要乘客认可。次年江苏公路春运价格也在省交通部门、省物价部门联合主持下召开价格听证会，但最后票价涨了30％。群众的看法呢？据调查50％以上的人员对这样的公路票价上调方案持否定态度，而且据记者了解，部分专家代表对客运部门提供的听证材料表示疑义，因为客运部门列出亏损的听证材料并未附上会计事务所的审计报告，其真实性难以辩别。我们都知道，听证只是决策程序中的一个环节，最后的决策权还是在政府，但对于一个涉及群众切身利益而且群众处于劣势的情况下，是不是应该考虑一下大多数乘客的意见呢？听证程序是一种听取他人意见以便作出公正裁决的一种制度。听证不应该只是一种形式，更要体现一种实质效果。如果听证并不能体现真正的民主，那还不如不举行听证。备受关注的电信资费办法一出台，“明降暗升”的实质一目了然，引来一片非议声，取消入网费和初装费也激起老百姓的一片责骂声。又如与每个人息息相关的水价、电价、邮资费等也是说涨就涨，想收多少就收多少，消费者毫无救济途径，只好忍气吞声。

　　近年来，随着市场经济的进一步深入发展，行业垄断又出现两个最大也是最难解决的问题，那就是关于“医改”和“教育”问题。所谓医疗改革实际上就是通过职工参加医疗保险，由全社会来承担原先由国家承担的责任。可一些地方政府为了自身的利益而强迫职工到指定的药店购买非处方药品。这样就会使其他药店在竞争中处于不利的地位。对于教育垄断问题，由于近几年来国家将承担教育的责任交给社会，鼓励各高校扩招办学，鼓励私人开办私立学校，导致学生交费一路飙升，九年义务教育早已变成实质上的收费制。各高校巧立名目收费，大搞教育产业化而不顾各地贫富差距，致使许多学生要么无法读书，要么负债累累。尽管各个高校也想了一些办法来帮助贫困学生，如助学贷款、勤工俭学等，但相对数额巨大的学费来说，仍非一个普通家庭所能承受的。“教育费用随着社会发展的提高是合理的，但这种提高超越了社会大多数的承受能力并以国家公权力强制推行的时候，则是一种垄断”、“我国大多数老百姓还不富裕，不能利用国人重视教育的传统向老百姓过多索取”。1另一形式行政垄断，实质上就是地区垄断。地区垄断就是我们常说的地方保护主义，其主要表现形式就是地方政府禁止外地产品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此便使全国本应统一的市场分割成一个个狭小的市场。这是一道由地方政府设置的，用以保护本地区产品质量低劣、缺乏竞争力的落后企业免受外来产品冲击的屏障。经济体制改革以来，随着中央和地方政府在财政上的分开，此类矛盾更加升级。在汽车行为尤为突出，从1997年到2000年陕西省、湖北省、吉林省、沈阳市等有关主管部门先后以通知、决定、规定等形式限制外地生产的汽车进入本地市场，并互相封杀。在全国范围内有近30年城市对经济型的轿车有各种限制。入世以来，这种显现改观较大，但仍不是很到位。这种地方封锁的现象不仅表现在汽车领域，其他领域类似情况也不胜枚举，如1994年黑龙江省鸡西地区的啤酒遭到周边地区的封杀，8个月被没收1.3万箱。1997年初河南省固始县政府为了防止外地化肥流入本地，专门发布地方封锁的文件，明令禁止从外地购买化肥，并明确责任。

　　行政垄断对我国经济带来的消极影响是显而易见的。它比经济垄断所带来的影响更广泛、更持久、更严重。从本质上来讲是用行政权力抹杀自由竞争的精神，颠覆了市场经济存在的基础，与市场经济中的公平竞争理念相悖，其危害性远甚于经济垄断。市场经济的基本特征就是市场的统一、开放，而行政垄断总是以某一地区或某一部门的利益为出发点，将该地区或该部门隔绝开来，形成地区封锁和部门经济封锁，从而直接阻碍和破坏全国性统一和开放市场的形成。受到保护的部门和地区，为了争取一个“正当的合法竞争”，不再把精力放分割如何通过技术创新和新学管理来提高竞争能力，而是将大量费用用于行贿，以取得相关部门的庇护，这就导致官商勾结、权钱交易等严重的社会腐败问题。

　　二、行政垄断与WTO规则的冲突

　　2001年11月12日中国正式加入世界贸易组织，遵守WTO规则，履行我国政府的承诺的责无旁贷的义务。经济的全球化对我国企业即是一种机遇，更是一种挑战。随着越来越多的外国企业和外国产品进入中国市场，我国企业将面临着更为严峻的市场竞争。WTO基本规则中有两个重要的原则，一是国民待遇原则，另一个是透明度原则。国民待遇原则是国际贸易中一项传统的制度，它是指贸易国之间相互保证给与对方国家的自然人、法人或商人分割本国境内享有与本国自然人、法人或商人同样的待遇。透明度原则是指成员方必须公布正式实施的有关进出口贸易的政策、法律及规章，以及成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易的现行协定的义务。实行透明度制度的目的，是使各成员方贸易管理具有透明度，防止成员方之间进行不公平的，与世界贸易组织协定不相适应的贸易管理，从而造成歧视贸易和贸易壁垒。面对这样的必须遵守的规则，我们国内目前存在的“行业垄断”和“地区垄断”到底何去何从？分割国内各行业之间存在着不平等，各地区存在着保护主义，国内的企业之间都无法形成一个统一的竞争标准，拿什么来作为其他国家衡量国民待遇的标准呢？在地方保护主义影响下的企业，缺乏竞争性，其产品的质量、管理的效率可想而知。如电信部门，到上世纪末，中国电信交换机总量约1.7亿门，超过美国，已建成“八横八纵”光缆网，局用电话程控化比重高达99.8％，长途传输数字比重高达98.5％，现代化程度甚至超过了一些发达国家。尤其是移动电话比率大大超过了美国和澳大利亚。但由于中国电信的资费久高不下，使用效率相当低，中国电信拥有户是德国的1.4倍，但德国的营业收入却是我们的2.8倍。更为严重的是行业垄断导致电信行业的服务意识不强，服务内容和服务质量长期不如人意，消费者投诉更是居高不下，这正是行业垄断结下的恶果。

　　随着我国加入WTO，我国的经济逐步融入全球经济，必须消除大量存在的各种地方经济壁垒，加快国内统一市场的形成，是一个紧迫的任务。中国有着一个庞大的市场，由于行政垄断的存在，不仅肢解和分割了市场，使市场运作的公平竞争机制不复存在，对经济的和人民的生活造成了巨大的负面影响，而且不符合WTO规则中的国民待遇原则。破除地方保护主义，建立一个统一、有序、高效的市场也是WTO规则中国民待遇原则的要求。另外，我国在WTO协议中对透明度也作了承诺，政府所采取的行政措施及执行程序必须公开，应当定期出版专门刊物，用以公布相关法律、法规和其他措施，并保证个人和企业容易获得。这对于长期实行经济和社会的集中管理，无须向社会公开的必要和还没有形成管理公开化的传统政府来说，又是一个挑战。“多边和各国不同层次的透明度，对于减少国内保护主义压力和实施协定是必不可少的。努力增加透明度和检查各成员贸易政策占用了WTO很大一部分时间。这一过程被帕格瓦蒂教授称为德拉库原理，问题一曝光就会消失”。2

　　三、反行政垄断的立法建议

　　垄断是现行在社会的常态，世界各国都不同程度的存在，其区别在于国家对垄断所采取的态度，或给予抑制，或给予保护。但由于垄断是影响公平竞争秩序和良性市场的主导力量，反垄断在世界各国形成共识。但世界各国对垄断却没有一个统一的概念。各国垄断的概念的形成，具有浓厚的民族特色，如美国以反托拉斯为代表，德国以反卡特尔为代表，日本以反私的垄断为代表，中国以反行政垄断为特色，各国的反垄断模式不易模仿，也不易搬用。从而使中国在立法上缺乏可借鉴的权威样本。但现代反垄断法从诞生发展至今已有百年，国外的经济以及反垄断的共性，在总结本土经验的基础上博采众长，还是必要的。我国现行的法律、法规对行政垄断的规定比较零散和空泛，权威不足。除了在《反不正当竞争法》、《价格法》和《招标投标法》中作了一些规定外，绝大多数适用的是国务院以及各部委颁布的一些行政性法规、规章和政策性文件，不仅效率低，而且层次不一。行政垄断屡禁不止还有一个重要的原因是法律责任不明确、不严厉。《反不正当竞争法》第30条规定“政府及所属部门”实施行政垄断的法律后果只是“由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分”，这与行政垄断所带来的严重危害性很不相称。

　　面对这种市场经济秩序极具危害性的行政垄断，面对WTO规则，行政垄断是到了该认真清理的时候了。笔者认为，为了有效的抑制行政垄断，我们在立法上应考虑以下几点：

　　（一）对行政权进行有效规制。行政垄断最表面、最直观的成因就是非理性的政府权力对经济生活的不当介入。这种介入源于行政权的经济化，行政主体在行使行政权时常常忽视行政权的固有属性，它通过行政权获取经济利益，把行政权等同于经济权。所以首先要确立行政权是一项非赢利的权力，强调其从属性、服务性。其次，要打破地方权力、部门权力的各自为政的局面：使地方和部门认识到他们的权力来自于法律和宪法的授权，是国家权力的构成部分，而不是他们固有的权力。最后要确保行政权在市场活动中良性运行，加快制定规范行政行为的规则，减少行政权在市场运行中的随意性。

　　（二）充分运用行政指导的作用。行政指导是通过说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法，以实现一定行政目的的行为。在日本、法国、英国、奥地利等发达国家，行政指导成为重要的行政管理方法，尤其在日本，科学的行政指导有力的推动了战后日本经济的发展。2000年在我国新疆、乌鲁木齐市工商局运用行政指导圆满地处理了一起其办事处限制啤酒销售的竞争行为，这是运用行政指导方式制止行政垄断的一次成功实践。

　　（三）设立具有独立地位的反垄断执法机构。我国现有的反垄断机构是国家工商局和地方各级工商局，它只是一个普通的执法机构，仍隶属于各级政府，很难摆脱行政上千丝万缕的复杂关系。在这方面我们可以借鉴发达国家以及乌克兰国家的经验，设立一个“公平交易局”，其法律地位相当于美联邦贸易委员会、德国联邦卡特尔局或乌克兰的反垄断委员会。公平交易局在人事编制和财务上直接隶属于国务院，在法律上赋予它最高权威性，在处理案件中有独立裁决的权力，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。日本禁止垄断的规定是很完整，也是很严厉的，但作为执法机构的日本公正交易委员会，有人戏称为“装饰品”。1989年9月16日的英国《经济学家》杂志上的一篇文明如此评价：“该法本身长满牙，而问题是它所指定的执法机构已经训练成不能咬人”。日本国人如此嘲讽：“一只从来不叫也不咬人的看门狗”。我们要注意吸取教训，防止形式主义的存在，要设立一个高效、权威、公正、独立的准司法机构来作为反垄断的主管机构。

　　（四）建立严格的法律责任制度。只有建立起严密的责任承担制度，才会触动行政机关及其工作人员的“神经”。既然行政垄断是一种滥用权力限制竞争的违法行为，就应当对其规定严格的民事责任、行政责任甚至刑事责任。这符合我国宪法的规定，一切国家机关必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究，任何组织或个人都不得超越宪法和法律而享有特权。特别要强调的是一定要把组织责任和个人责任分开，从行政垄断的定义可以看出行政垄断的主体是政府及其所属部门以及授权部门，承担责任的主体是国家机关，公务员个人不能成为责任主体。但行政行为多是由公务员作出的，不对行政的后果承担责任就没有较强的责任心，所以要将组织责任和个人责任公开，不能因为单位承担责任就忽视对个人责任的追究。

　　（五）建立司法审查制度。目前我国的行政诉讼法和行政复议法还没有将行政垄断行为纳入其救济范围，但中国在加入WTO时已作出承诺，必须要履行世贸组织有关司法审查的义务。这就要求我国的反垄断法也应与国际接轨，建立司法审查制度，对行政机关所实行的行政垄断行为，受害的企业和消赘者有权提出行政复议，如对行政复议不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

　　参考文献：

　　1参阅2001年11期《经济与法》：江翔宇《论我国反行政垄断立法规制对象的几个问题》。

　　2参阅伯纳德。霍克曼：《世界贸易体制的政治经济学》，法律出版社1999年，第37页。

　　3另参阅《反不当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等法律法规和《经济学家》等相关杂志。

　　余跃 魏东