不作为行政案件增多的原因及对策

    近年来，浙江省金华市婺城区人民法院受理的行政相对人起诉行政机关不作为行政诉讼案件，呈现逐年上升趋势。2000年至2003年共受理各类一审不作为行政诉讼案件69件，年均增长42%.行政不作为不仅直接危害了公民的合法权益，也严重损害了行政机关的形象，已成为当前严重干扰依法行政的顽疾，必须采取有效措施加以遏制。

    一、不作为行政诉讼案件的特点

    1、不作为类型以不履行法定职责居多。在2003年受理的21件不作为行政诉讼案件中，因不履行法定职责而引起诉讼的有14件，占67%；因不履行法定义务引起的有7件，占33%.

    2、被诉行政机关相对集中，主要集中在对公民人身、财产权利实现有决定权或保护职责的公安、劳动等部门。在受理的21件案件中，被告为公安、劳动、房管、国土部门的有13件，占62%.

    3、不作为表现形式多样化。有对当事人的请求明确拒绝履行的，有故意回避或不答复的，也有未在法定期限内履行职责，故意拖延履行的。

    4、出现当事人连续起诉数个行政机关。有的当事人先后要求不同行政机关履行职责，在有关行政机关均未答复或履行的情况下，连续起诉不同级别、不同性质的行政机关。

    5、案件审理有“四难”，即原告举证难、法定职责确认难、起诉期限确定难、纠纷解决难。

    二、引起不作为行政诉讼案件上升的原因

    1、立法上的原因。首先，我国大量的法律、法规未对行政行为的方式、时效等作出明确规定，加之我国国家赔偿法未明确规定行政不作为损害要承担赔偿责任，使得一些行政机关随意不作为。这是不作为行政诉讼上升的一个根本原因。其次，有些法律、法规或规章之间出现规范冲突或管辖权交叉，令行政执法人员无所适从。

    2、行政机关及其执法人员方面的原因。一方面，部分行政机关执法具有一定的趋利性，对自身有利的就管，而对自身无利的就不管，导致行政执法出现无人管地带。另一方面，部分行政执法人员业务素质不高，对职权的理解出现偏差，忽视了对一些法定职责的履行；有的行政执法人员对法律、法规缺乏应有的了解，从而对自身的法定职责心中无数。

    3、行政机关职能重叠、交叉方面的原因。尽管已经过机构改革，但行政机构的设置仍不尽合理，以致出现分工不清、职责不明现象。在这种情况下，有些行政机关趋于充当享受权力的角色，而努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色；行政执法人员在其所扮演的角色与个人无益或相悖时，在主观上不愿意承担角色责任。

    4、监督力度不大也是不作为行政诉讼上升的一个重要原因。实践中对行政机关的监督偏重对作为行为的监督，而对不作为行为缺乏有效的监督措施。加之行政不作为本身具有一定的隐蔽性，而不作为行为与危害结果的发生又存在一定的时间间隔，这也给监督工作带来很大不便。

    5、行政相对人因对行政诉讼缺乏了解而盲目诉讼也是此类案件上升的一个原因。

    三、遏制不作为行政诉讼案件上升过快的对策

    一是努力提高行政执法人员素质。要进一步深化干部人事制度改革，完善公务员制度，强化对行政执法人员的法制教育和职业道德教育，强化其积极履行行政管理职责的意识，使法制观念和职业道德内化为行政执法人员的行为准则，切实提高依法行政水平。同时，行政执法机关还应配备法律专业人才，增强行政程序意识和依法行政水平。

    二是积极推广相对集中行使行政处罚权制度。目前，我国已有许多城市试行相对集中行使行政处罚权制度，即将有关行政机关的行政执法权交由一个行政机关，如成立行政执法大队统一行使，从而避免推诿、扯皮现象的发生。

    三是完善立法，减少法律冲突，拓宽行政不作为的救济途径。首先，应尽快制定统一的行政程序法，明确规定行政行为的实施主体、方式和时效。其次，应修改国家赔偿法，明确规定行政不作为损害应承担赔偿责任。再次，应对现行法律、法规进行清理和修改，对于一些需由数个行政机关共同履行的职能，尽可能具体划分各行政机关的职责，或明确职能交叉时各行政机关的职责分工，避免不必要的冲突。最后，还应修改行政诉讼法，扩大行政不作为的受案范围，规定对行政复议不作为的可以提起行政诉讼。这样不仅可以解决行政复议不作为的法律救济空白，而且可以督促行政复议机关通过行政复议，解决一部分行政不作为纠纷，从而避免此类案件形成诉讼。

    四是在行政机关内部建立错案责任追究制度，规定对因不作为导致相对人损失的，在行政机关内部追究当事者和分管领导的责任，以督促和震慑行政执法人员依法履行法定职责。

    五是加强行政执法监督。要健全内部监督，在行政系统内部设立专门的行政监督监察部门，实行执法与执法监督职能的分离，不断加强行政自控；同时要健全外部监督，建立健全各级人大监督检查行政机关工作制度、行政长官定期汇报制度、专门的行政监督检查机构等，努力从监督机制上预防不作为行政行为的发生。

    六是加强法制教育宣传。积极宣传有关行政法律、法规，帮助公民、法人认清各行政机关应履行法定职责范围，避免因错告引起的讼累；教育公民认识不作为行政诉讼是在要求行政机关履行职责未果的情况下采取的司法救济手段，必须在向行政机关提出申请的前提下方可行使，以减少不必要的不作为行政纠纷；还要通过宣传进一步强化当事人的证据意识，使其有意识地收集相关证据，充分运用证据维护自身合法权益。

刘志明