基于处理公务员与机关矛盾的内部行政诉讼机制创建

摘 要：　公务员与机关发生的内部行政纠纷而采取内部申诉的解决方式已经难以适应保护公务员合法权益的现实需要, 也不利于内部行政纠纷的解决。在这种背景下, 一种被称为内部行政诉讼的制度呼之欲出。内部行政诉讼制度既吸收了普通行政诉讼制度的经验, 又充分考虑到内部纠纷的特点, 是一种适合我国国情的内部纠纷解决制度。内部行政诉讼制度的构建, 要突破传统特别权力关系的理论束缚, 赋予公务员以行政诉权, 建立更高层次垂直管理的行政法院。要制定专门的内部行政诉讼法律制度, 为内部行政诉讼制度的管辖、审级、程序、执行等提供法律依据。

　　关键词：　内部行政纠纷; 内部行政诉讼制度; 公务员行政诉权; 行政法院;

      一、“内部行政诉讼制度”的提出

　　当公务员与其所在机关之间因职务行为发生纠纷而损害了公务员合法权益时, 该如何救济?现行体制下, 可以救济的渠道主要是申诉:向所在机关申诉, 或是向上级行政监察机关申诉。但现实中, 这种申诉的效果并不理想, 没有真正起到保护和救济的作用。新型的专门解决公务员与机关之间纠纷的制度设想, 既吸收了普通行政诉讼的合理内核, 又是一种不同于普通行政诉讼的制度。本文称之为“内部行政诉讼”制度。

　　根据行政行为的对象不同, 行政行为分为外部行政行为和内部行政行为, 前者是行政机关与行政相对人之间发生的行政纠纷, 而后者是行政机关与其内部工作人员之间发生的行政纠纷, 机关对公务员所作出的涉及其权利义务的决定就属于内部行政行为。对外部行政行为不服的救济方式已经建立, 那就是通常所说的行政诉讼制度, 正如《中华人民共和国行政诉讼法》 (以下简称《行政诉讼法》) 中所规定的, 其指公民、法人或其他组织认为行政机关或法律法规授权组织的行政行为侵犯其合法权益, 而向人民法院寻找救济的一种诉讼制度。由于其处理的是行政机关与行政相对人的关系, 是一种外部的行政法律关系, 可以算作一种外部的普通行政诉讼制度。

　　内部行政诉讼制度与普通行政诉讼制度相比, 有如下特点:一是解决的纠纷是机关与公务员之间的纠纷。这是一种具有行政隶属关系的特点, 也可以称为内部法律关系。内部行政纠纷, 不仅包括行政机关与公务员, 还包括所有公权力机关与其工作人员之间的内部纠纷, 即《中华人民共和国公务员法》 (以下简称《公务员法》) 中所界定的公务员与其所在单位之间的行政争议。二是其针对的是机关对其公务员所做的一定的内部行政行为, 这种内部行政行为通常包括年度考核等级的确定、职务晋升、行政处分问题等。 (1) 三是在内部诉讼制度设计上体现出与普通行政诉讼制度既有区别又有联系的内容。内部行政诉讼也是一种行政诉讼, 是可以充分利用行政诉讼解决纠纷的科学方式, 是解决机关内部纠纷的工具。普通行政诉讼对解决纠纷的有效性已经为实践所证明, 它设立有专门的第三方机关即人民法院, 拥有专业的法官、专门的审理程序等。内部行政纠纷也采取一种具有行政诉讼特点的方式进行, 但其内部性又决定了其不同于普通行政诉讼。其内部性就是根据内部纠纷的特点, 对解决纠纷的方式采取特殊化的处理。特殊化指在审查机构的设置、当事人的规定、甚至在审级等方面, 对普通行政诉讼程序进行吸收和改造后, 建立一种新型的解决内部纠纷的制度。

　　二、建立内部行政诉讼制度是解决公务员与机关之间纠纷的现实需要

　　对公务员与其所在机关之间发生的纠纷, 虽然《公务员法》以及《中华人民共和国行政监察法》 (以下简称《行政监察法》) 等都提供了解决的途径, 但其解决的渠道是申请复核、申诉与控告, 主要是申诉。公务员申诉是指公务员对机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服, 向有关机关提出意见, 要求变更或者撤销原处理后重新予以处理的行为。 (2) 从现行申诉解决纠纷的规定来看, 至少存在以下明显的弊端:

　　(1) 解决机构缺乏独立性、专职性和常设性。在现行申诉制度中, 参与解决内部纠纷的机关可能是:作出处理的原机关、同级公务员主管部门、本级党委政府、公务员上一级主管部门等, 这些解决机构都是国家机关的内部机关, 解决机构与原处理机关关系密切, 存在着领导、指挥、合作等关系, 难以站在中立客观的立场上解决纠纷;具体负责解决纠纷的工作人员也属于系统内部人员, 难以逃脱行政干预的嫌疑。而且, 解决机构与审理人员也缺乏专业性和专职性。按照现行申诉解决制度, 只有在受理申诉案件后, 相关机关才抽调人员临时组成公务员申诉公正委员会, 对案件进行受理和审理, 也就是说, 该审理机构具有临时性, 不是固定的、常设的处理纠纷的机构;负责处理纠纷的公正委员会的人员也不是固定的, 而是在公正委员会组成时由受理机关中的相关工作机构的人员组成, 不具有专职性特点。可见, 负责处理内部纠纷的机构, 没有将纠纷解决的功能与其他功能分离, 客观上造成对纠纷解决的不重视。申诉机构设置及其人员安排的特点, 并不符合纠纷解决机构所应该具有的独立性、专职性、常设性等基本要求, 难以发挥其解决内部行政纠纷的作用。

　　(2) 解决纠纷的多重性加剧了纠纷解决的复杂性。在公务员内部纠纷解决的过程中, 不仅有原处理机关的介入, 还有同级政府、党委、上级机关的介入, 层次多。更为复杂的是, 对行政机关与其公务员的行政纠纷, 还有一个专门的行政监察渠道, 这是行政机关所特有的渠道。对不同公务员设置多种形式, 不仅不符合纠纷解决的统一性原则, 而且也造成纠纷解决的混乱现象。

　　(3) 解决程序缺乏公开性。审查是申诉后的重要一环, 也是关系到申诉决定是否公正客观的重要保证。但是我国《公务员法》和《行政监察法》中没有关于公开审查申诉请求的程序规定, 而且作为详细规定申诉程序的《公务员申诉规定 (试行) 》也同样没有规定。按照现行申诉制度, 似乎涉事的公务员只是将申诉书递交后, 就只能等待结果, 没有类似于法院开庭式地出庭陈述、质证等程序。审查机构经过“闭门”审查, 将申诉决定送给相关的当事人后, 就算完成了自己的工作。审查的过程不仅不对外公开, 而且对申诉人也不公开, 这种书面审查的做法, 缺乏双方当事人当面说明事实真相的机会, 难以保证科学地作出申诉决定。

　　(4) 解决过程缺乏查明事实的科学证据规则。查明事实真相, 不仅需要双方当事人的现场对质, 也需要科学的证据规则。而相关法律以及《公务员申诉规定 (试行) 》中除了要求公务员提交“原人事处理决定、复核决定或者申诉处理决定等材料的复印件”外, 没有任何要求被申诉方提供证据的规定, 虽然也有“受理机关对涉及公务员申诉、再申诉事项, 有权进行调查”的规定, 但不是必然的程序, 对受理机关是否调查以及调查的程度如何, 没有刚性规定。其结果往往是受理机关只作少量调查甚至不调查, 在这种情况下, 受理机关很难充分了解事实, 难以保证对事实的查清, 没有充分事实的决定是不科学的, 对申诉公务员来说是不公正的。

　　(5) 对裁决结果的执行缺乏刚性。《公务员申诉规定 (试行) 》虽然也对申诉决定的执行提出了具体措施, 包括要求处理机关“及时予以纠正”, 不执行的, 将“对负有责任的领导人员和直接责任人员”作出相关处理等, 但没有规定执行程序启动, 缺乏执行的期限, 使得这些规定形同虚设, 达不到预设目的。

　　由于公务员与机关之间的纠纷是通过内部申诉途径解决, 以及现行申诉程序存在着各种缺陷, 实践中的申诉途径解决的效果并不好, 没有及时有效解决内部纠纷和矛盾, 没能为公务员的合法权益提供可行的保障机制。

　　三、内部行政诉讼制度的特点及优势

　　1. 内部行政诉讼制度考虑到我国公务员与机关之间内部纠纷的特点

　　也许有人会问:既然通过申诉方式, 效果并不好, 那么, 将公务员与机关之间的内部纠纷直接纳入普通行政诉讼受案范围, 按照行政诉讼方式来解决, 不是更好吗?这一点, 早就有学者提出过, 尤其是在《行政诉讼法》修改过程中, 呼声更高, 但最终没有被采纳。《行政诉讼法》第13条明确将“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”排除在行政诉讼的受案范围之外, 甚至也将其排除在行政复议的受案范围之外。之所以不能将公务员与机关之间的纠纷纳入普通行政诉讼制度中, 不仅是因为机关与公务员之间所发生的纠纷, 与行政机关与行政相对人之间所发生的纠纷在性质上不同, 而且也因为所涉及的机关也不同于普通行政诉讼的行政主体。普通行政诉讼的被告主体是行政机关或法律法规的授权组织, 都具有典型的行政特点, 而内部行政诉讼的被告主体则较为复杂。

　　《公务员法》实施后, 公务员的范围得到了空前的扩大, 不仅包括行政机关的公务员, 还包括党的机关、人大机关、政协机关, 甚至民主党派机关的公务员。这些机关中纳入国家行政编制、行使国家权力并由国家财政负担的人员都被称为国家公务员, 但当这些机关与其公务员之间发生行政纠纷时, 普通行政诉讼仅将行政机关作为被告的框架就难以将上述机关包括在内。特别是将党的机关、人大机关作为被告来审理, 更是行政诉讼法所难以包含的内容, 也难以适用普通行政诉讼程序。简单地将公务员与机关之间发生的内部纠纷纳入到现在的普通行政诉讼制度中, 在法理上说不通。在解决内部纠纷的方式上也不能采取普通行政诉讼的救济渠道, 必须另辟蹊径, 建立一种与内部纠纷解决相匹配的纠纷解决制度。因此, 建立适合机关与公务员纠纷特点且又吸纳行政诉讼解决纠纷优势的制度, 就成为一种必然的选择。

　　2. 内部行政诉讼制度将对机关内部纠纷解决起到积极的作用

　　第一, 将有效解决机关内部的行政纠纷。机关内部行政纠纷不仅要解决, 而且还要高效地解决。由于申诉解决机制存在诸多问题, 这导致其解决纠纷效率低下, 许多纠纷不能得到及时解决, 进而导致机关内部的各种矛盾越积越深, 并产生了一系列新的问题。近年来, 公务员被非法撤职、免职, 被强制分流等侵犯公务员权利的事件时有发生, 并由此导致一些地方出现了公务员为维权而上访的现象。具有行政诉讼特点但又顾及到内部行政纠纷特殊性的内部行政诉讼制度呼之欲出。内部行政诉讼制度借鉴了普通行政诉讼制度的合理内核, 有着较为公平、公正、科学的解决程序, 必将对机关内部行政纠纷提供有效的解决方法。

　　第二, 将促进内部纠纷解决的法治化。对于内部纠纷的申诉解决方式, 虽有《公务员法》和《行政监察法》的法律依据, 但有法律依据并非就是法治化。实际上, 这些法律以及相关法规规章对公务员的管理确实已经做到法治化, 但对纠纷的解决仍属于内部的解决, 不属于法治方式, 甚至与法治化有较大差距。《公务员法》和《行政监察法》不仅对申诉的范围限制较多, 包含的内部行政争议事项较少, 而且由于解决机构与作出行政处理决定的机关之间存在着剪不断理还乱的关系, 难以保证纠纷解决的公正性。纠纷解决的法治化, 就是要为内部纠纷的解决提供一套科学、有效、客观公正的解决程序, 而现在的公务员与机关之间纠纷的解决恰恰缺乏法治化的机制。“人类民主法治和发达国家对公务员权利救济的法治化实践证明, 内部行政行为和外部行政行为的法治化一样, 对于造就一支充满活力、高效稳定、廉洁奉公的行政人员队伍是必不可少的法治保障”。 (3) 内部行政诉讼制度吸收了行政诉讼制度的核心内容, 兼容了法治化解决行政争议的程序, 具有法治化的精髓, 必将对内部行政争议解决的法治化建设起到良好的促进作用。

　　第三, 将更好地对机关内部权力行使加强监督。权力易于滥用, 对权力加强监督, 一直是人们的共识。行政机关在对公务员行使权力时, 如果没有一个有效的监督, 其滥用的几率更大, 例如认为内部行政规定不受法律的拘束而拒绝对其相对人给予保护, 可能使行政机关获得机会滥用内部行政规定的形式而扩大干涉公民的权利, 变成法治国家的一大漏洞。 (4) 目前, 对公务员的处分以及考核、任免、职务升迁等, 都涉及到权力的运用, 尽管在这些事项方面都有了相应的法律依据, 例如, 对公务员的处分以及考核, 有《公务员法》以及《行政机关公务员处分条例》, 对于职务任免等有《公务员职务任免与职务升降规定 (试行) 》, 但如何保证这些权力得到规范行使, 则仍然需要进一步加强监督。监督的方式有多种, 公务员的监督是重要的力量之一。但目前的申诉制度难以发挥他们监督的作用。内部行政诉讼制度的建立, 不仅可以为公务员提供有效的权利救济渠道, 而且也是公务员对机关权力行使监督的最佳方式, 可以使相关机关在法律规定的范围内行使权力。

　　第四, 将更好地保护公务员的合法权益。公务员是负有特殊行政职责的群体, 在履行行政职责过程中, 其不同于普通的公民, 但公务员也是社会成员, 在肩负行政职责的同时, 也有自己的权利, 这些权利也应获得有力保障以及受到侵害时得到救济。以往对公务员的权利没有足够的重视, 甚至出现了一些错误的定位。实际上, 公务员工作也是一种谋生的手段, 在充分履行相关法定义务的同时, 也应享有应有的权利。当他们的合法权益受到其所在的机关侵犯时, 必须及时给予公正的救济。机关对公务员需要有不同于普通公民的内部行政行为, 但不能以内部行为来拒绝国家公职人员享有的社会正义及社会公众对内部行为法治和正义的期望。 (5) 内部行政诉讼制度正是在这种情况下才有建立的必要性, 通过借鉴普通行政诉讼制度在保护权利和救济权利方面的有益作法, 可以充分实现对公务员权利的保护与救济。

　　四、建立内部行政诉讼制度必须解决的几个问题

　　1. 必须在理论上突破特别权力关系的理论制约

　　特别权力关系理论最早产生于19世纪的德国, 一般认为是波尔·拉邦德最早提出该理论, 而奥托·迈耶进行了理论体系的完善。后来, 该理论传到日本等大陆法系国家和地区, 对他们的行政法产生了较大影响。该理论认为, “由于权力因素, 公务员关系与私法上之契约关系不同, 违反职务上之义务, 不能以违背契约视之, 乃系违反纪律之罪行, 与采邑家臣之罪相当;执行职务亦非履行契约, 而系克尽其忠实与服从义务。由于志愿因素, 公务员与依法律负有隶属义务之人民不同, 虽然两者均为隶属及权力之关系, 但依志愿产生之特别权力关系, 其义务性之内容加重甚多”。 (6) 受传统特别权力关系理论的影响, 大陆法系国家一般认为, 公务员与机关之间的关系是一种特别权力关系, 公权力机关对公务员具有概括的命令强制权力, 而公务员对其所在的机关具有绝对服从的义务, 因此, “在特别权力关系中, 无论该关系是强制形成的, 或者当事人自由选择的, 当事人均不享有公民的基本权利, 当事人也不得利用普通的救济渠道寻求法律救济” (7) , “基于维护行政之功能和目的以及国家或营造物的特别依存关系, 个人在进入国家或营造物时, 就必须放弃其个人的自由权利, 而特别权力关系由此而产生”。 (8)

　　我国虽然没有严格意义上的特别权力关系的理论, 但长期以来, 受内部行政行为理论的影响, 认为行政机关对公务员所作出的行政行为属于内部行政行为, 不同于行政机关对外部行政相对人所作出的外部行政行为, 这种内部与外部的区别又以国家立法的形式被确定下来, 渗透到了法律制度和社会制度的方方面面, 形成一种基本的行政管理模式。 (9) 在这种理论的指导下, 普遍认为机关与公务员之间所发生的纠纷不能采用行政诉讼的方式来解决, 而采用内部申诉的方式予以解决就成为天经地义的事情。因此, 如果不突破这种与特别权力关系理论相似的内部行政行为的理论, 不重新认识公务员现实身份的状态, 就很难对其救济的方式作出任何改革, 内部行政诉讼制度也难以真正建立。

　　实际上, 起源于德国的特别权力关系理论, 是与19世纪作为警察国家的德国的现实情况密切相关的, 而随着第二次世界大战以后各国民主、法治以及人权、平等观念的逐步建立, 特别权力关系理论日渐式微, 取而代之的是行政行为要受到司法审查的观念和行政法治的理论。即使仍然坚持特别权力关系理论的国家, 也对行政行为依其重要程度将之区分为基本关系行为和管理关系行为, 其中, 管理关系是为了维护机关的正常运行而实施的不涉及公务员具体权益的行为, 具有不可诉性;而对公务员的奖惩、任免等直接涉及到公务员权益的行为, 则具有可诉性, 由此开始将一些机关内部行政纠纷纳入法律救济, 打破了内部行政行为不可诉的禁区。而在我国, 随着民主法治建设的进步, 对公务员工作性质有了重新的认识, 对行政行为的区分也进行了重新审视, 更有学者主张将内部行政行为纳入普通行政诉讼程序。因此, 要从理论上打破内部行政行为的严格区分, 突破内部行政行为不可诉的观念, 重新看待公务员与机关之间的关系, 树立公务员权利保护的法治观念, 为内部行政诉讼制度的建立提供理论上的支撑。

　　2. 必须赋予公务员以行政诉权

　　内部行政诉讼制度也是一种行政诉讼, 只是具有一定的特殊性而已, 而行政诉讼制度的建立, 相关主体的行政诉权是首先必须明确的问题, 因为它是诉讼制度存在与运行的前提和基础。通常意义上的行政诉权是指“行政活动中的权利主体按照法律预设程序, 请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序权利”。 (10) 行政诉权的构成要件一般包括三个要素, 即权利主体、权利客体、权利内容。权利主体是指合法权利受到侵害的一方当事人, 在行政行为中, 通常是行政相对人或相关利害关系人等;权利客体是权利所指向的对象, 一般是指对行政主体的行为, 包括作为或不作为的行为;权利内容包括起诉权、获得公正裁判权等。行政诉权是公民的一项人权, “人权的本质在于尊重人作为人的尊严, 也正是因为如此, 无论侵害主体如何, 国家的义务都应该是保持其统治下的所有个人享受人作为人所有的尊严。” (11) 行政诉权也是一种程序性权利, 是为了实现实体权利而应当具有的权利, 它既是对实体权利的实现, 也是一种相对独立的权利。同样, 公务员行政诉权是内部行政诉讼制度建立的基础, 没有公务员的行政诉权, 就难以对公务员的权利实施有效保护, 也难以解决公务员提起内部行政诉讼的主体资格问题。而当下, 恰恰是在法律层面上缺少公务员行政诉权的规定。“当事人没有行政诉权或者丧失行政诉权也就意味着其不能通过诉讼保护其合法权益, 其权益不能获得法律的保护”。 (12) 公务员的行政诉权是公务员按照内部行政诉讼的程序, 对其权利受到侵害后请求按照诉讼程序解决的程序性权利。如果不赋予公务员行政诉权, 公务员就无法启动权利救济的程序, 难以对类似于人事处理行为通过更有效的法律途径进行救济。

　　在内部行政诉讼制度中, 公务员行政诉权的主体是行政诉权的享有者与行使者, 是合法权益受到影响后可以提起内部行政诉讼的适格公务员。公务员行政诉权的客体是行政诉权所指向的对象, 往往是影响权利人的一些行政行为, 在内部行政诉讼中这些内部行政行为可以构成受案范围。公务员行政诉权内容是指行政诉权所包含的具体权利, 包括公务员的起诉权、上诉权、撤诉权、获得裁判权等。行政诉权属于一种公法上的权利, 是一项对抗国家公权力的权利, 公法上的权利必须有明确的法律依据, 必须通过法律的形式赋予。公务员行政诉权的获得, 最好通过宪法的方式加以明确, 使之具有宪法上的依据;即使不如此, 也要通过宪法性文件的方式, 明确赋予公务员所具有的行政诉权 (13) , 例如通过修改《公务员法》的方式来明确公务员的行政诉权, 赋予公务员提起内部行政诉讼的主体资格。

　　3. 必须建立专门的审理机构和专业的审判人员

　　任何制度都必须由机构和人员来实施, “衡量一项为公民权益提供保护和救济的法律制度是否健全和成熟, 一个重要的标准就是看其有无保证此项制度正常运作, 相对独立和负责的工作机构”。 (14) 既然不能将机关与公务员之间的内部行政纠纷纳入普通行政诉讼范围, 也就不能由普通法院来审理此类行政纠纷。而现行的申诉处理机关又难以承担有效解决内部纠纷的职能, 必然要另行考虑设立一个机构来具体承担内部行政诉讼案件的审理职能。

　　该专门审理机构, 可以命名为“行政法院”, 以区别于我国现行的普通法院, 专门审理机关与公务员内部之间的纠纷。行政法院应当具有相对独立性, 不能像行政机关内部的申诉机关一样, 多种职能缠身, 以保证其能集中精力并专业化地解决内部行政纠纷。行政法院在体制上可以作如下设计:在国家层面上, 设立国家行政法院, 直接隶属于国务院, 各省级地方也相应设立省级行政法院, 在各地市、区县设立行政分院, 设在各省的行政法院以及市县的行政分院的人财物由行政法院直接领导, 不属于所在地方管理, 以减少地方机关对行政纠纷解决的不当干预。行政法院从事审理的人员可以称之为行政法官, 在行政法院的相关领导人员和行政法官职位任免制度上可作如下设计:国家行政法院的院长由国务院总理提名并经全国人大任命, 副院长由总理提名, 全国人大常委会任命;各省级行政法院、地市级行政分院院长由国家行政法院院长报请国务院总理直接任命。在行政法官的遴选上, 在全国范围内实行对外公开遴选, 以吸收优秀的精英人才或专家, 遴选后由国家行政法院院长任命, 然后分派到各地的行政法院或分院工作。行政法院法官在执行职务时不对所在地的地方负责, 只对国家行政法院院长负责, 其所进行的审理工作代表国家行政法院在该地的工作。

　　五、内部行政诉讼制度的构架

　　1. 内部行政诉讼的受理范围

　　对涉及公务员权利的可救济事项, 《公务员申诉规定 (试行) 》第10条已经作了列举, 主要是人事处理事项, 包括处分、辞退或者取消录用等八种情形。内部行政诉讼受案范围, 可在此基础上, 再增加如下受案事项:一是定期考核结果的称职、基本称职的等次。目前只将考核中不称职的结果纳入范围, 但现实中出现了本来该定为优秀的, 却定为称职或基本称职的情况, 或将称职的情况定为基本称职的情形, 对此, 应该允许公务员通过内部行政诉讼的方式加以解决, 以促进公务员考核工作的公正、公平。二是将公务员任职、升职管理事项纳入受案范围。目前只考虑公务员降职时的救济是不全面的, 现实工作中应该任职或升职的却没有得到及时任职、升职, 侵害了公务员的权益, 应将此也纳入受案范围, 这有利于促进公务员任免制度的法治化和健康良性发展, 也有利于促进相关任职制度得到有效落实。三是将公务员的其他收入分配纠纷纳入受案范围。收入分配关系到公务员的经济收入, 目前仅将此类权利救济限于公务员的“工资、福利、保险方面待遇”, 显然是不全面的。四是将公务员的培训纠纷事项纳入受案范围。根据《公务员法》第13条的规定, “参加培训”是公务员的一项权利, 当此项权利受到侵害时, 自然应当得到救济, 也应将此纳入内部行政诉讼受案范围。

　　2. 公务员提起内部行政诉讼的条件

　　首先, 提起内部行政诉讼必须是利益受到侵害的公务员本人, 即具有身份的特定性, 且不存在所谓原告身份转移的问题。这是与普通行政诉讼不同之处, 也是由内部行政诉讼的“内部性”特点所决定的。同时, 应当将检察机关、法院系统行使职务行为的人员也纳入内部行政诉讼人员的范围, 其具有作为原告的主体资格。其次, 提起内部行政诉讼必须是实际侵害已经发生, 实际损害是指内部行政行为已经作出, 并对公务员产生了实际的不利影响。再次, 提起内部行政诉讼必须在规定的时限范围内。《公务员申诉规定 (试行) 》第15条规定的申诉时限是30日内, 这个时限也可以作为公务员提起内部行政诉讼的期限, 如果超过了30日, 公务员将失去内部行政诉讼救济的机会。

　　3. 规定内部行政诉讼的诉前程序

　　诉前程序, 是指公务员在向行政法院提起内部行政诉讼之前, 应先向作出内部行政行为的处理机关申诉, 表达自己的不同看法, 请求原处理机关进行纠正的一种前置程序。这个诉前程序的设立, 一是要秉承“穷尽行政救济”原则, 即只有原处理机关确实不纠正, 或者纠正后仍不能使该公务员满意的, 才可以提起内部行政诉讼;二是通过诉前程序, 也给原处理机关一个自我纠正错误的机会, 可以减少行政法院处理纠纷的负担。当然, 诉前程序必须有明确的期限, 且不宜过长, 以保证机关工作的连续性, 一般是15日内。如果原处理机关不予理睬、或不予纠正、或纠正的情况不令人满意, 公务员则可以向行政法院或分院提出内部行政诉讼。

　　4. 被告主体的设置

　　内部行政诉讼的被告, 要以实际影响公务员权利义务的具体单位为限, 这个具体单位可能是一个具体的科室, 不一定必须是一个对外具有法人资格的主体, 只要能对公务员的权利造成实质性的影响, 就可以作为被告。这与普通行政诉讼的被告资格有所不同。 (15) 例如, 某市的政府办公室对其公务员进行年度考核, 某公务员认为考核结果不公正, 从而发生了纠纷, 该公务员可以以市政府办公室为被告, 提起内部行政诉讼。尽管市政府办公室一般不对外, 在普通行政诉讼中不是适格的主体, 但由于其是直接影响公务员权利的机关, 在内部行政诉讼中应当将其作为被告来对待。内部行政诉讼制度建立的目的是为了解决内部行政纠纷, 让直接发生纠纷的双方当事人面对面进行质证, 有利于查清事实, 及时解决纠纷。在内部行政诉讼中, 作为被告的一方, 也许是一级政府、政府的职能部门、职能部门中的某个科室, 也许是一级党委、党委的某个部门等, 但凡是对公务员的权利造成不利影响的直接单位, 都可以成为内部行政诉讼的被告。

　　5. 管辖的制度安排

　　当内部纠纷发生时, 公务员应当向哪一个行政法院提起内部行政诉讼, 涉及到诉讼管辖的问题。在内部行政诉讼管辖上, 只要考虑就近的地域管辖即可, 而不必考虑所谓的级别管辖问题, 也就是说, 以纠纷发生的地域为限进行受理。例如, 某设区的市范围内的机关与公务员之间发生的行政纠纷, 就由设在该市的行政分院负责受理、审理, 而不论公务员是与市委、市政府还是与其职能部门发生行政纠纷;县区级行政分院受理该县及职能部门、所辖的乡镇机关与所属公务员发生的行政纠纷;省级行政法院受理省级政府、职能部门与其所属的公务员之间发生的行政纠纷;国家部委内发生的纠纷, 由其所在地方的行政法院管辖。这样的管辖制度设计, 会不会出现被告地位高而行政法院或分院地位低以至于影响公正审理的问题呢?不会。因为所有行政法院或分院都实行垂直领导, 即使在各市区县的分院, 也不隶属于该地方, 而是国家行政法院的派出机构, 这就解决了地方干预审理或出现审理不公的问题。

　　6. 审级制度的设计

　　普通行政诉讼实行两审终审, 内部行政诉讼是否也实行两审终审呢?完全没有必要。普通行政诉讼实行两审终审的目的是为了防止设在地方的法院对审理的干预, 由此造成地方法院可能出现审理不公或审理质量不高而设置的一种纠错制度, 也是上级法院对下级法院审判行为的一种监督。而行政法院审理体制, 已经充分考虑到上述的一些问题, 因此实行行政法院垂直管理, 不受地方制约, 各省级、市、县区级的行政法院, 相当于国家行政法院在地方的派出法院而且行政法官也是由国家行政法院直接任免、直接委派, 不仅地方机关难以干预, 而且审理水平方面也不存在孰高孰低的问题, 完全可以通过一次审理, 达到公正解决问题的目的, 无须再通过所谓的上级法院再一次审理的问题。因此, 对于机关与公务员之间的行政纠纷, 实行一审终审, 行政法院或分院所作出的判决具有终局性, 不得再进行上诉, 这可以进一步提高解决内部纠纷的效率。

　　7. 内部行政诉讼的程序

　　内部行政诉讼的审理程序, 可以较大程度上借鉴普通行政诉讼的相关程序。例如, 原告陈述、被告答辩、庭审调查、合议后的作出判决;庭审中实行被告的举证责任倒置, 被告对自己所作出的内部行政行为的事实和依据承担举证责任;实行开庭审理、举证质证认证等环节;实行法官回避制度等。当然, 内部行政诉讼审理案件, 可以不对社会公开审理, 以体现其内部性特点。而且除了本人丧失行为能力或者死亡可由其近亲属代为提出外, 不得委托代理人代为诉讼。庭审后, 根据具体情况, 行政法院作出维持、撤销、变更原处理决定的判决。在法律适用上, 不仅包括现行的法律、法规、规章, 还应包括规范性文件, 特别是还要包括党内法规, 因为被告所涉及的机关有地方党委、党组等。

　　8. 内部行政诉讼判决的执行

　　内部行政诉讼作出的判决, 必须得到有力的执行, 否则就失去了设立该制度的价值与意义。对于原处理机关而言, 是不存在所谓执行问题的, 因为在诉讼期间是不停止对处理行为的执行, 这里的执行主要是公务员行使的执行要求权, 是对撤销、变更原处理行为的执行问题。有一个问题需要注意, 由于机关的类型很多, 如果要求行政法院来执行, 还是存在着法理上的问题, 例如, 被诉的机关是党的机关, 就难以直接执行。对此, 行政法院要及时将判决结果告知被告机关, 并同时告知被告机关的上一级机关, 以加强上级机关对判决执行情况的监督。对行政法院判决的执行情况, 应纳入各级国家机关的考核工作, 凡是相关机关不执行行政法院判决的, 则在年终考核时作为扣分项目, 以促使败诉机关及时履行行政法院的判决。在执行的期限方面, 可以要求相关败诉机关必须在十五天内主动告知行政法院其具体执行情况, 不告知的视为未履行, 行政法院应当将此事项再告知其上一级机关, 以此不断促进败诉机关履行。

　　9. 与普通行政诉讼制度相衔接

　　普通行政诉讼的衔接主要是在受案范围上的分工。如果该案属于内部行政诉讼的受案范围, 则普通行政诉讼法院不得受理;同理, 如果属于普通行政诉讼的受案范围, 则内部行政诉讼不得受理。需要建立内部行政诉讼与普通行政诉讼的衔接机制, 当出现某个事项属于哪一种行政诉讼受案范围的争议时, 应以行政法院作出判断为主。此外, 随着社会的发展, 有些事项也要逐步由内部行政诉讼转为普通行政诉讼受案范围, 这也体现了两种诉讼发展上的衔接。例如, 将来可以把对公务员的开除、辞退或取消录用等与机关脱离关系的事项, 逐步纳入到普通行政诉讼受案范围, 以寻求更为公开的司法审查。

　　注释：

　　1 内部行政行为实际上包括机关对机关的行为和机关对人员的行为, 本文只研究机关对所属人员的行为。
　　2 尚蔚:《完善我国公务员申诉制度的思考》, 《甘肃理论学刊》2010年第6期。
　　3 (5) 蒋德海:《内部行政行为不应长期排斥在法治之外》, 《学术月刊》2016年第12期。
　　4 转引自姚合平等:《行政诉权——公务员权利的救济》, 《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2005年第5期。
　　5 吴庚:《行政法之理论与实用》, 中国人民大学出版社2005年版, 第196、197页。
　　6 罗豪才:《行政法论丛》 (第3卷) , 法律出版社2000年版, 第476页。
　　7 罗豪才主编:《行政法论丛》 (第6卷) , 法律出版社2003年版, 第108页。
　　8 邓志:《有限可诉性:司法监督内部行政行为的一种路径》, 《南京大学法律评论》, 2009年秋季卷。
　　9 薛刚凌:《行政诉权研究》, 华文出版社1999年版, 第16页。
　　10 [日]大沼保昭:《人权、国家与文明》, 生活、读书、新知三联书店2003年版, 第21页。转引自韩大元:《宪法文本中“人权条款”的规范分析》, 《法学家》2004年第4期。
　　11 孔维臣:《行政机关行政诉权探析》, 《太原理工大学学报》 (社会科学版) 2012年第1期。
　　12 参见胡建淼:《特别权力关系理论与中国行政立法——以〈行政诉讼法〉、〈国家公务员法〉为例》, 《中国法学》2005年第5期。
　　13 应松年:《行政法新论》, 中国方正出版社2004年版, 第324页。
　　14 普通行政诉讼的被告, 要求必须具有行政主体资格, 即必须享有行政职权, 以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。