村民委员会行政诉讼被告主体资格质疑

    村民委员会作为行政诉讼被告的案例频频见诸报端，以村民委员会为被告的行政案件在法院行政诉讼收案中也占有相当比例。村民委员会作为行政诉讼被告的案件常见的有：与户籍等有关的管理行为、土地发包行为及其他与村内公益事业有关的建设和管理行为。如：1、某地受理的某幼童诉其母所在村委会户口登记案。该幼童之母嫁往城镇，但户口仍留在原籍未迁出。该幼童出生后，其母欲将该幼童户口落在本村。该村不同意，该幼童以其母户口所在地的村民委员会为行政诉讼被告提起行政诉讼；

    2、某汉族木匠在一以回民为主的村庄长期从事木工，后在该村落户、分地、建房。但在新近一次土地承包过程中，该村不再给其分配承包地，其起诉所在村民委员会的行政诉讼案件；

    3、某村以收取的荒地承包费修建已被乡教育组决定停办的小学，引起村内部分村民异议。村内部分村民起诉所在村民委员会的案件。

    村民委员会是否可以作为行政诉讼的被告？村民委员会符合哪些条件才可以作为行政诉讼的被告？这一问题在理论及实务界均存在争议，上级法院在对下级法院的业务指导上也往往意见不一。认为村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由主要有：

    1、《土地管理法》等法律法规赋予村民委员会对本村的土地及其他事务有“管理权”，村民委员会对本村事务的管理是一种“法定权利”，村民委员会应视为法律法规职权的组织，因此可以作为行政诉讼的被告；

    2、《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定村民委员会等村基层组织人员“协助人民政府”从事发放救济款物、土地经营管理和宅基地管理过程中的行为为“公务行为”，并且规定村基层组织人员在从事上述行为时，“利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定”。——由此可见，村民委员会的成员已“视同为”国家工作人员，村民委员会从事的土地管理、宅基地管理已为法律规定为“公务行为”，所以村民委员会可以像其他国家行政机关一样，在公务活动中作为行政诉讼的被告；

    3、行政审判受案范围有扩大的趋势，目前理论和实务界均积极主张行政审判的受案范围应向一切具有公共行政权力的领域扩张，以尽可能地保护行政相对人的合法权利。村民委员会的行为具有较强的“强制性”，因此，从“保护村民利益的角度出发”，应当将村民委员会的行为纳入行政审判范围；

    4、报载案例证明村民委员会可以作为行政诉讼的被告。

    笔者认为，上述认为村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由均不能成立。理由为：

    1、《土地管理法》等法律法规规定的村民委员会的“管理”职能，虽然是一种法定职能，但法定职能不等于行政职能，法律法规对于权利的规定，也并不都是对于“行政权力”的授权。国家对仲裁机构制定了《仲裁法》、对公证机构制定了《公证暂行条例》、对律师事务所制定了《律师法》，《土地管理法》对村内村民小组也规定了其对土地有经营管理职能。仲裁机构的仲裁行为、公证机构的公证行为、律师事务所的法律服务行为、村内村民小组对土地的经营管理职能均是法定职能，但仲裁行为、公证行为、律师事务所的法律服务行为并不纳入行政审判范围，村民小组也未作为行政诉讼的被告被提起过行政诉讼。由此可见，以“法定职权”和“法律法规的授权”来论证村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由不能成立；

    2、全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释，其规定的是村民委员会等村基层组织人员“协助”人民政府工作的情况。既然是“协助”，那么在此类工作中，从事该工作的显然“主要”是人民政府，而不是村民委员会。在“协助”人民政府工作的情况下，村民委员会的职权体现为政府职权，所以，国家对此时村民委员会组成人员的行为视同为国家工作人员的行为，并以贪污受贿罪对其定罪。在逻辑上，不能以全国人大常委会解释中对村民委员会等村基层组织成员在“协助”人民政府工作中的身份定位，来推定村民委员会等村基层组织成员在所有村务活动中有了国家工作人员的身份，也不能以此推定村民委员会有了类似国家行政机关的地位，这在逻辑上推导不出。村民委员会在独立工作而不是“协助”人民政府工作的情况下，其行为显然与政府公务行为无关，其组成人员此时的“贪、贿行为”，不能以全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释进行定罪。因此，以全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释为依据认为村民委员会可以作行政诉讼被告的理由也不能成立；

    3、理论、实务界及普通公众确实有要求行政诉讼受案范围扩大的呼声，他们不满足于行政诉讼仅对具体行政行为进行审查、不满足于行政诉讼的现实受案范围，而是要求行政诉讼对抽象行政行为、内部行政行为及其它与公民、法人和其他组织的所有宪法权利有关的行政行为进行审查。因行政权力先天有扩张的趋势，新型行政行为肯定层出不穷，所以，主张行政诉讼受案范围扩大是正确的。但主张行政诉讼受案范围扩大一定要注意到“行政权力的行使”这一问题，行政诉讼受案范围扩大绝不是（也不能）盲目扩张。在行政诉讼受案范围扩大思潮中，主张应将村民委员会的行为纳入行政审判范围的，除受《土地管理法》、全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释影响之外，另一重要的原因是“看中”了村民委员会行为的“强行性”，即其对村民权利的影响是巨大的，近乎于“强行”，没有审判的介入几乎没有任何最终的和有效的途径保护村民的合法权利。但村民委员会行为虽表面具有“强行性”，其对村民权利的影响也可谓巨大，但不要忘记，村民委员会行使的“权力”并不是“行政权力”，其对村民权利的影响不是靠国家强制力；村民委员会的管理模式是民主决策的民主管理模式，村民委员会只是民主决策事务的组织者及执行者，其本身不享有任何权力。现实中村民委员会行为的“强行性”，一般其权力来源为“拳头”再加上乡镇人民政府的“支持”，其权力来源在本质上是不正确的，此正是基层民主要纠正的地方。行政诉讼受案范围的扩大不能往审查村民委员会行为的方向上扩大，此只会进一步提高村民委员会的地位，加大村民委员会与普通村民的实力对比，使村民委员会的行为更具“强行性”，使村民的利益更得不到保障；

    4、虽然有报载案例证明村民委员会在某些案件中作过行政诉讼被告，但其他案例也证明某些村民与村民委员会的纠纷是作为民事案件立案的（如土地承包案件）。要想找到权威的案例支持某种观点，笔者认为，应当以最高人民法院公布的案例作为参照。笔者从最高人民法院中国应用法学研究所公布的案例库中经检索“村民委员会”，找到14个与村民委员会有关的案例。其中，民商事案件7个，7个中村委会做被告的3个，均是民事案件；刑事案件1个，国家赔偿案件1个，行政案件5个，均不是以村委会为被告的。由此可见，从最高人民法院编选的案例中找不到支持村民委员会作行政诉讼被告的案例。在《曾菊英等诉长沙市雨花区黎托乡人民政府不履行法定职责案》（《最高人民法院案例选》二○○一年第三辑（总第37辑））中，对于村民委员会可否作行政诉讼被告的问题，还从正反两方面对此作了系统分析，结论否认了村民委员会在该案中作行政诉讼被告的可能。

    笔者认为，村民委员会在任何情况下均不应成为行政诉讼的被告。理由为：

    1、国家设立行政诉讼制度的目的是为了追究国家在行政行为过程中的责任，即只有对代表国家的主体的行政行为国家才承担责任，只有对此种行为才可以提起行政诉讼。国家从事行政行为的方式有：（1）、行政机关亲自作为；（2）国家以法律法规授权某些非行政机关的组织作为；（3）、行政机关委托其他组织作为。在此三种方式下，第（1）、（3）均是以行政机关为被告，此两种行为实质上都是国家行政机关的行为；在第（2）种情况下，法律法规的授权实质上也是一种国家行为，国家当然也承担责任。而村民委员会，国家显然在任何情况下，都不会为其行为承担国家责任。那种因村民委员会具有“法定职权”而将其视为法律法规授权的组织的看法是绝对错误的，“法定职权”不是行政职权，理由前已述及；

    2、国家承担国家责任的主要方式是国家赔偿。《行政诉讼法》第六十九条规定：“赔偿费用，从各级财政列支。”国家赔偿法第二十九条规定：“赔偿费用，列入各级财政预算。”《国家赔偿费用管理办法》第六条规定：“各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。”在任何情况下，国家不会把村民委员会的赔偿问题列入国家预算。村民委员会作行政诉讼被告的案件，在确认村民委员会的行为违法后，如果涉及赔偿问题，其赔偿资金表面上由村民委员会负担，但实质上该赔偿资金是由全体村民承担的。这种赔偿一方面造成责任主体与承担责任的主体的不统一，另一方面这种赔偿显然不是国家赔偿，那么对此进行的诉讼怎么能够称为行政诉讼及行政赔偿诉讼呢？

    3、村民委员会的行为不应赋予其“强制性”。行政行为的强制性是一种国家强权，正因其是国家强权，国家才设立行政诉讼制度；指导性行政行为不具有强制性，正因其不具有强制性，所以国家把它排除出行政诉讼的受案范围。村民委员会的行为，绝不具有国家强制性，假如其行为不能得到实施，其应通过民事诉讼程序起诉村民，通过民事诉讼程序确认该村民是否负有某种义务。那种认为村民委员会的行为具有强制性的观点，是被村民委员会“强权政治”的表面现象迷惑，是对村民委员会“强权政治”无耐和无助的表现。事实上，村民委员会的行为通过民事诉讼程序进行审查是最合乎现实和情理的。通过民事诉讼程序的审查，使原、被告双方首先意识到双方的地位是平等的，减少了村委会平素自以为高高在上的“官本位”意识；同时，村委会作为民事诉讼被告也不受行政诉讼被告在十日内举证的限制，这从村委会的诉讼能力本身来说也是公平的；

    4、《村民委员会组织法》在我国的法律体系中，属于宪法性法律，其地位远远高于《土地管理法》等法律。其立法目的和主要精神就在于“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主”。在民主自治体制下，村民会议是村内事务的决定者，村民委员会是村民会议决定事项的执行者。从民主体制的运行上说，村委会没有任何强行性的权力，民主管理与行政管理绝对不可能相容。对于村内重大事项，无村民会议的决议，村民委员会便没有任何权力。村民委员会实质上是几个村民个人的集合。有时，村委会的行为是全体村委会成员的行为，而有些情况下，所谓村委会的行为实质上只是村委会主任个人的行为。在全体村民这一熟人社会中，村委会成员与其他村民的地位始终应当是平等，其未通过村民会议而自行决定的事项应当自行承担责任，而不应当由全体村民为其承担责任（如诉讼费用和赔偿费用的承担）。惟有如此，才能使村委会成员真正在村民自治的精神下，在平等的基础上为村民服务；不然，就会造成村委会成员只知任意行使“权力”，而不用顾忌会承担任何责任的现象（现实也正是如此的）。当然，村委会成员在紧急情况下，对村务的处理，或对村内较小事务的处理，可以适用民事代理的法律规定，区分其在行使“权力”时的恶意、善意通过民事诉讼程序进行处理。

    主要参考资料：

    1、《村民委员会在行政诉讼中的被告地位》　作者：程德刚　载于2004年4月9日中国法院网

    2、《村民自治：基层民主曲折演进》　作者： 张立、陶达嫔　载于 2003年11月06日《南方周末》

    3、最高人民法院中国应用法学研究所1999/10/11编《曾菊英等诉长沙市雨花区黎托乡人民政府不履行法定职责案》等案例14篇

秦绪启 李修岗