政府采购制度若干问题的立法研究

　　伴随市场经济运行机制的完善，封闭的政府采购市场也逐步走向开放，政府采购制度正逐步在全国各地推行。深圳等部分省市已经颁布政府采购的地方性法规，《中央政府采购条例》也在起草中，《上海市政府采购管理办法》经过几个月的紧张工作之后，已于1998年年底出台。笔者参与了上海政府采购办法的研究和起草工作，本文试就起草上海政府采购办法的过程中遇到的若干问题，与国内外的政府采购立法进行比较，希望通过对这些问题的研究，有助于进一步完善我国的政府采购立法。

　　一、政府采购的概念

　　一般说来，政府采购是指政府为了开展日常政务活动或者为社会公众服务的需要，使用财政性资金以法定的方式和程序从市场上购买货物、工程和服务的行为。

　　从政府采购的概念，可以看出政府采购的基本要素有四项：第一，政府采购的主体，是为开展日常政务或者为社会公众提供公共服务的政府和其他国家机关；第二，政府采购必须以法定的方式和程序，国际上通行的采购方式是竞争性招标采购；第三，政府采购的资金来源是政府的财政性资金；第四，政府采购的对象为货物、工程和服务。

　　对政府采购的主体范围，各地的立法基本规定是国家机关、事业单位和社会团体，但在立法过程中对国有企业是否纳入政府采购主体的范畴存在分歧。一种意见认为，国有企业的资金来源主要是银行贷款以及社会募集资金，政府的财政性资金所占的比例很少，不宜纳入政府采购。另一种意见则认为，凡是使用财政性资金的，都必须纳入政府采购范畴。台湾地区的政府采购法，是将“国有”企业纳入政府采购的范畴，但并未出现“国有”企业，而是以法人或财团的名义出现。新加坡的政府采购主体为政府部门（government ministries ）和法定机构（statutory boards），而国有企业（government company）并非政府采购的主体。上海的采购办法虽然将国有企业纳入了政府采购主体范围，但在表述上却采取了变通的方式，即将国有企业包括在有关单位之中，而没有使国有企业直接在法条中出现。作这样的处理，是因为我国加入wto 必须签署《政府采购协议》（agreement on governmentprocurement，gpa），而且我国政府单方承诺最迟在2020年对亚太经合组织成员国对等开放政府采购市场，如果扩大政府采购主体，就相应扩大了我国的政府采购市场，将来在国际贸易中会使国家利益受到损害。而且，随着关于公有制经济实现多样化进程的推进，企业产权必然走向多元化，今后将难以区分国有企业与私有企业，而且国有企业的资金来源主要是银行贷款和社会募集资金，不是财政性资金。因此，政府采购主体不包括国有企业，有利于避免我国在国际贸易中的不利地位。此外，还应看到，政府采购制度从建立到完善有一个渐进的过程，在建立这个制度的初期，把政府采购规定在一个适当的范围，并在限定的范围内将这个制度牢固地建立起来，然后，逐步将所有使用财政性资金的采购纳入政府采购的范围，这样做，符合渐进的改革模式。

　　政府采购主体中的事业单位和社会团体的范围，没有严格的界定，这是各地立法普遍存在的一个问题。虽然这些机构前面，一般都冠以一个限定词“使用财政性资金的”，但没有对使用财政性资金进行量化，不便于实际操作。台湾地区的《政府采购法》第四条规定：“法人或财团接受机关补助办理采购，其补助金额占采购金额半数以上，且补助金额在公告金额以上者，适用本办法之规定，并应受该机关之监督。”这样的立法表述似可借鉴。

　　招标采购是国际上通行的政府采购方式。招标采购分为竞争性招标采购、有限竞争性招标采购和竞争性谈判采购三种方式，（注：在起草过程中，对招标分类的表述分歧较大，最后采用了上述表述。国内外的有关立法表述有较大的差别，如《中华人民共和国招投标法（送审稿）》规定：“招标必须采用竞争性招标或有限竞争性招标方式；符合第十二条规定条件的，可以采用议标方式。”台湾地区《政府采购法》：“采购招标之方式，分为公开招标、选择性招标及限制性招标。”）其中竞争性招标也称为公开招标，是政府采购的基本方式。此外，政府采购还有其他的采购方式，如询价采购、定向采购、单一来源采购等。对招标采购，有一种不当认识，即将政府采购制度与招标制度等同起来，认为政府采购就是招标，招标是政府采购的全部，这是对政府采购制度的误解。（注：我们在起草过程中曾对公开招标采购的程序作了全面的规定，由于公开招标规则的篇幅较大，因此，有人建议将草案的名称改为“政府采购招标管理办法”。深圳在起草中一直采用“政府招标采购条例”的名称，直到最后才去掉“招标”。广东省也直接冠以“招标采购”，即《广东省省直行政事业单位大宗物品招标采购暂行规定》。）

　　从现有的立法来看，对财政性资金的内容有不同的规定，《深圳经济特区政府采购条例》（征求意见第二稿）规定：“财政性资金是指预算内资金、预算外资金、事业收入、以政府信誉或财产担保的借贷资金及政府所有的其他资金”；在正式通过的采购条例将上述规定修改为“财政性资金是指预算内资金、预算外资金及事业收入。”上海市在起草过程中也存在类似的情况，上海市财政局起草的《上海市政府采购试行办法（讨论稿）》规定：“财政性资金包括预算内资金、预算外资金、政府承借或担保的债务等”；但《上海市政府采购管理办法》规定：“财政性资金，包括财政预算内资金和预算外资金”。不知出于何种考虑，财政部起草的《中央政府采购条例（送审稿）》并未对财政性资金作出解释。笔者认为，这个问题应当充分考虑到我国的国情，财政性资金不仅应包括预算内资金和预算外资金，而且还应包括那些既非预算内也非预算外而是政府部门收取的公众基金、收费收入等。

　　我国中央政府和地方政府向外国政府或者国际金融机构的借款或者担保借款，根据外国政府的贷款协议和国际金融机构的贷款协议，应按照贷款协议的规定进行招标采购，从而排除适用政府采购法律、法规和规章的规定。

　　对政府采购的对象，在立法中存在表述方面的分歧。国际上通行的表述方式为“购买货物、工程和服务”。有人对这种表述提出异议，认为货物和服务是可以购买的，但不能购买工程，这种表述不符合汉语习惯。深圳在起草的条例草案中曾表述为“采购物资、服务或者工程”，但在审议中，由于有人对这种表述提出异议，因此在颁布的条例中删去了“工程”。《安徽省政府采购管理暂行办法》对采购对象表述为：“购买商品或者接受服务的行为”，也没有把“工程”列入。《中央政府采购条例（送审稿）》对采购对象则表述为：“以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的行为”，但在关于《中央政府采购条例》（送审稿）说明中却表述为“提高所购货物、工程和服务的质量”，这两者之间的不同表述，说明了立法者故意在草案中回避这个问题，以避免被否定的结局。台湾地区《政府采购法》第二条表述为：“本法所称采购，指工程之定作、财物之受买、定制、承租及劳务之委任或雇佣等”。（注：台湾唐国盛律师在对《政府采购法》的释义中却表述为“…工程、财物及劳务之采购…”。唐国盛：《政府采购法律应用篇》，永然文化，国民87年，第61页。）从上述的规定不难看出，人们还不能完全接受采购“工程”这种表述。从实际情况看，这个问题主要出现在法规的审议阶段，而法规的起草者对这种表述基本认同，学者也认同这种表述。在这个问题上，上海在起草过程中各个部门的意见比较一致，没有拘泥于汉语使用习惯，而是容忍了这种外来语的搭配方式，采用了国际上通行的表述，（注：《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》在序言中规定：“鉴于…［政府］［国会］认为应对货物、工程和服务的采购加以管制，以促进下列目标：（a）…；（b）…；（c）促进供应商和承包商为拟采购的货物、工程和服务进行竞争；…”）即采购对象为“购买货物、工程和服务的行为”。

　　有关政府采购的国际协议和外国的政府采购立法，都将政府采购的对象规定为货物、工程和服务。我国建立政府采购制度应当充分考虑国际通行的做法，政府采购的对象是特定的，货物、工程和服务是政府采购不可分割的部分，否则，就不是真正意义上的政府采购制度。政府采购制度是我国市场经济法制的重要组成部分，直接反映我国的改革开放水平。因此，政府采购的对象应当包括货物、工程和服务。

　　二、政府采购的原则

　　政府采购制度在西方国家已有200多年的历史， 特别是本世纪三十年代以来，获得了较大的发展，形成了较为成熟的制度和原则。在建立市场经济体制、走向国际化的过程中，我国的政府采购立法，应当充分借鉴和吸收国际通行的政府采购制度和原则。

　　公开、公平、公正、效率与效益等原则，是国际上通行的政府采购原则。《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》规定，采购应当遵循效率与效益、公开、公正和公平等原则。亚太经合组织成员国通用的采购原则是公开、公平竞争、透明和效率原则。韩国规定，政府采购应当遵循国民待遇、公正、扶持中小企业以及鼓励共同参与原则。新加坡的政府采购基本原则为透明原则、物有所值原则以及公平与公开原则。

　　公开、公平、公正的政府采购原则，体现了市场经济公平竞争的需要，赋予市场主体平等的竞争机会。政府以公开、透明的方式进行采购，可以避免行政权力对市场的影响，并有效地防止权钱交易等腐败现象的产生。这样做既适应了市场经济发展的客观要求，又有利于发挥市场机制在政府支出管理中的重要作用，实现行政与市场在支出管理领域的最佳结合。政府采购的这项基本原则，在国内各地的立法中都得到了确认。（注：例如《安徽省政府采购管理暂行办法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开、公平、公正和效益优先的原则”。《广东省省直行政事业单位大宗物品招标采购暂行规定》第二条规定：“招标采购必须坚持公开、公正、公平竞争、效率原则。”《深圳经济特区政府采购条例》第三条规定：“政府采购应当遵循公开、公正、公平和效益的原则”。《上海市政府采购管理办法》第六条规定：“政府采购应当遵循公开、公平、公正原则，维护公共利益，保证行政效率，最大限度地提高财政性资金的使用效益。”财政部起草的《中华人民共和国政府采购条例（讨论稿）》曾列举了五个政府采购原则，但《中央政府采购条例（送审稿）》未对政府采购制度的原则作出规定。）

　　实行政府采购的目的在于强化对财政支出的调控，节约财政性支出，并减少资金的流转环节，从而提高资金的使用效益。但是，政府采购是为了满足政府机构为开展日常政务的需要进行的，因而保障政府机构的正常运行是政府采购制度必须优先考虑的问题，这不仅是采购的效率问题，也是采购的社会效益问题。因此，如何协调效率与效益、社会效益与资金效益之间的关系，是政府采购制度的理论和实践中的重要问题。安徽和深圳两地的立法中规定了效益原则，但效益原则是指资金效益还是社会效益，并没有明确的规定，从资金效益和社会效益是有明显区别的。资金效益是指财政资金的使用效益，是以财政性资金支出的数量大小来衡量的。社会效益注意社会整体利益，因而社会效益不仅包含资金效益，而且还包含效率，因为没有效率的资金效益是不可能产生整体的社会效益，只有在效率中才可能出现社会效益。因此，社会效益是资金效益与效率的统一。政府采购应当在保证效率的前提下，实现采购的资金效益。上海的办法在起草中，对效益与效率的关系曾颇费斟酌，也参考和研究了国内外的立法表述，最后表述为：“政府采购应当遵循公开、公平、公正原则，维护公共利益，保证行政效率，最大限度地提高财政性资金的使用效益。”

　　有的国家将物有所值列为政府采购的一项原则。物有所值与资金效益既有联系，又有区别。物有所值原则是以资金的使用效益为基础的，但又不局限于资金的使用效益，它的着眼点在于价格与效益的比，在于所采购的物品的效用和功能以及由此产生的社会效益。应当承认，物有所值原则的价值取向，是符合政府采购制度的基本要求的。它比效率与效益的表述，更具弹性，亦更具内涵，这项原则赋予了采购机构和采购人员从实际出发的自由裁量权。因此，实施这项原则，需要有完备的法制环境以及全社会普遍的较强的法律意识。不然，不利于对采购活动的监督，并有可能滋生腐败，导致财政性资金的滥用。笔者认为，我国各地的立法中，都没有表述这样的原则，恐怕不是偶然的。

　　三、政府采购的管理体制

　　政府采购的管理体制有两种：委员会制和部门管理制。国务院和上海采取了委员会制，（注：《中央政府采购条例（送审稿）》第七条规定：“政府采购主管机构为中央政府采购委员会（简称‘采购委员会’，下同。）采购委员会由财政部、国家经济贸易委员会、国务院机关事务管理局、国家发展计划委员会、对外贸易经济合作部、国家审计署、国家工商行政管理局等部门组成，委员会主任由财政部部长兼任。采购委员会下设政府采购办公室，负责委员会的日常工作。政府采购办公室设在财政部。”

　　《上海市政府采购管理办法》第四条规定：“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构，负责制定政府采购政策、审议政府采购目录和协调政府采购的管理工作。上海市政府采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局，负责政府采购的日常管理工作。”）将有关部门吸纳到委员会，共同参与政府采购政策的制定，便利于协调和化解部门之间的矛盾，这有利于政府采购制度的建立和推行。深圳和安徽采取了部门管理制，（注：《深圳经济特区政府采购条例》第五条规定：“市、区人民政府财政部门是政府采购的主管部门（以下简称采购主管部门），负责管理和监督政府采购活动。”

　　《安徽省政府采购管理暂行办法》第五条规定：“县级以上地方人民政府财政部门是政府采购工作的主管部门。”）规定财政部门是政府采购的主管机构。财政部门作为政府采购的主管部门，一定程度上便利于对政府采购的管理，符合国务院机构改革关于一项行政事务宜由一个主管部门管理的精神，避免了多头管理。但是，各种矛盾和冲突集中在财政部门，不利于政府采购活动的开展，从而妨碍了政府采购制度的推行。

　　从国外的情况看，台湾地区采取委员会制，设立行政院暨公共工程委员会，负责修改政府采购制度、制定政府采购政策、审定政府采购的标准合同、培训政府采购专业人员、协调、督导。美国、新加坡和香港等发达国家和地区实行部门管理制。这些国家和地区的财政部门是政府采购的主管部门，其主要职责是预算审查和批准、拨款、制定政府采购法规或者指南、管理招标事务、制定支出政策、实施具体的采购工作。韩国不仅实行部门管理制，而且将政策的制定和政策的执行分开，即财政经济部负责政策的制定，国家采购厅负责具体的采购工作。韩国的管理体制有利于建立有效的政府采购约束机制，从制度上为政府采购制度的建立提供了保障，这种制度值得我们借鉴。政府采购政策的制定机构与政府采购政策的执行机构分离，这种政策制定权与执行权的分离，彼此之间形成一种制约机制，可以有效地防止了腐败的产生。

　　笔者认为，管理体制既是理论问题，也是实践问题。这个问题的实质是，采用何种体制来保证财政性资金的使用效率以及更为有效地克服旧体制的惯性，有助于把新的体制建立起来，并把对新制度的阻力和内部的摩擦系数降低到可能的程度。

　　制度建设具有阶段性，一项制度从建立到完善是一个循序渐进过程。在法制基础较差、法律意识淡薄的社会中，立法的着眼点与法制完善的社会应有所不同的。加强对权利约束与控制，是社会转型时期立法的重点。因此，立法的目的不仅仅在于提供一套完整的操作规范，而且还必须对权利的行使进行约束并辅之以有效的监督，完善内部机制和健全外部机制。委员会制可能比较适合这个时期的法制发展的特点。此外，在建立政府采购制度的初期，实行委员会制有利于协调各部门的矛盾和冲突，能有效地克服旧体制的弊端，从而有助于这项制度的确立。而实行部门管理制，则将各种矛盾和冲突的焦点集中到部门，不利于消除旧体制的弊端，阻碍政府采购制度的建立。

　　随着社会主义法制的建立与完善，全社会的法律意识的不断增强。立法的重点应当从对权力的约束转移到对操作程序与规范的规定，那么，实行部门管理制则有利于政府的工作效率，降低政府运作成本。实行委员会制则有可能降低工作效率，增加政府投入，加大政府运作成本。

　　笔者认为，无论采购哪种管理体制，都应借鉴韩国的做法，将政府采购政策的制订与政策的执行分开。管理机构与采购机构的分离以及采购机构与中介机构的分离，各自的权利义务的明确，彼此之间可以形成一种制约机制。从各地的立法上看，采购主管部门与采购机构之间的关系还存在一些问题，一种情况是，采购主管部门不仅负责采购政策的制定、采购计划的审批，而且还负责组织实施具体的采购活动。另一种情况是，成立政府采购机构的地方，政府采购主管部门与采购机构关系密切，相当于它的下设机构。这种现象的存在，对政府采购制度的建立有负面的影响，造就了一种不公平的新利益分配机制，如果任其自由发展，政府采购制度可能失去原有生命力。这是我国政府采购制度中必须引起重视并应予妥善解决的问题。

　　四、政府采购模式

　　政府采购有集中采购、分散采购以及集中与分散相结合的采购模式。我国各地的立法主要采取了集中与分散相结合的采购模式，但广东省采取了分散采购的模式。

　　从国外的情况来看，政府采购没有固定的模式。各个国家存在较大差异，即使实行相似的管理体制的国家之间，也存在差异；一个国家在不同历史时期，也实行不同的采购模式。香港和新加坡是城市性质的经济成员。香港实行集中采购模式，除了低值商品外，一律由布政司政府物料供应处实行集中采购。新加坡实行分散采购，但其采购模式有一个变化的过程，（注：在1995年5月之前， 新加坡的政府部门实行集中采购，由中央采购局负责采购，而法定机构则自行采购。1995年5月， 新加坡关闭了中央采购局，除少数项目外，实行分散采购。 1997年9月，新加坡加入《政府采购协议》，并根据该协议制定了《政府采购条例》（government procurement act）。该条例规定《政府采购协议》适用于新加坡所有政府部门和25个法定机构。）即从高度集中的采购模式发展到极度分散的采购模式，这在一定程度上说明了在建立政府采购制度的初期，集中采购有利于这项制度的建立。这项制度趋于完善之际，分散的采购方式则可能更有利于提高政府采购工作的效率。

　　集中采购和分散采购各有利弊。第一，集中采购的优势在于可以形成合力，如果运用得当，不仅可以调节社会供求总量，促进产业、产品结构的优化，还可以增强政府对市场的调控能力。第二，集中采购具有规模效应，可以节约采购成本，有利于形成社会对采购活动的监督。但集中采购实行分批采购，具有较强的时间性和计划性，有时不利于行政机关开展政务的需要。分散采购适用于小额采购和经常性采购，能够满足政府机构经常性活动的需要。第三，在建立政府采购制度的初期，以集中采购为主、以分散采购为辅的采购模式，可能更利于这项制度的确立和完善。集中采购能够获得最优惠的价格。从而节省开支，使财政性资金发挥最大的效用，且由于事权的集中，有助于提高工作效率，节约采购成本。此外，在地域辽阔、法制基础薄弱的国家中，实行分散采购模式不利于对政府采购活动的监督，使政府采购制度流于形式，难以建立起真正的政府采购制度。集中采购模式有利于形成有效的部门监督和社会监督机制，从而使政府采购制度步入良性的发展轨道。

　　从我国目前的实际情况看，宜实行集中采购与分散采购相结合的采购模式，但集中采购应当控制在适当范围，否则，从事集中采购的机构就可能成为第二个机关事务管理局，不仅加大了政府的运作成本，亦与政府采购的宗旨不合。一般说来，以下几类采购可以适用集中采购：一是大宗物品的采购，即消耗量大的低值易耗品如纸张等；二是单位价值较高的物品，如汽车、计算机、空调、复印机等；三是一定门槛价之上的服务；四是工程采购。对工程采购列入集中采购争议较大，主要是工程项目的资金来源是多样性，以及财政性资金在工程项目中所占的比例很小。此外，工程采购不同于货物和服务的采购，相比较而言，货物和服务的采购程序较为简单，工程采购的程序较为复杂，而且在一些地方已经有较为成熟的一套招投标制度。笔者认为，正是由于公共工程的资金的渠道多样性，以及公共工程质量对公共安全的影响，政府应当加强对其控制和监督。上海的办法将“工程”列入集中采购，在表述上却采取了变通的办法，即将工程采购列入集中采购的范畴，但鉴于工程采购的特殊性，对工程采购的规定又有别于货物和服务。（注：《上海市政府采购管理办法》第十七规定：“列入政府采购目录的重大工程采购，采购中心可以会同有关行政主管部门共同组织；经采购委员会审议，采购中心也可以委托有关行政主管部门、建设单位、项目法人单位自行组织。”）

　　我国地域辽阔，地区经济发展极不平衡，国家在进行政府采购立法时应充分考虑我国各地的差异，对政府采购模式仅作原则性的规定，或者采用多种采购方式共存的局面，以便各地根据各自的情况，选择适合的采购模式。

　　五、政府采购机构

　　如前所述，从中央到地方的立法，基本采取了集中采购与分散采购相结合的模式，为实施集中采购，分别设立了专门的采购机构。例如，上海设立政府采购中心进行集中采购，（注：上海市政府采购中心是本市市级政府采购机构，接受采购委员会的领导，履行下列职责：（一）组织实施集中采购；（二）接受采购人的委托代理采购；（三）建立与本市政府采购相适应的信息系统；（四）市人民政府规定的其他职责。）深圳设立专门从事招标组织工作的政府采购机构，安徽设立省级政府采购中心负责省级集中采购。但是，这些采购机构的地位和性质，存在较大的差异。

　　在立法过程中，对采购机构的定位是一个争议焦点。一种意见认为，采购机构与财政部门应当是代理关系，采购机构代理财政部门进行采购活动。（注：《上海市政府采购管理办法》（草案）第五条规定：“采购中心是本市市级政府采购机构，接受市财政局的委托，依照本办法的规定履行政府采购职责。”）在代理关系中，将出现三个问题：第一，采购机构不是缔约主体，只能以财政部门的名义与供应商签订采购合同；第二，采购机构不是诉讼主体，供应商发生违约时，采购机构不能直接对供应商提起诉论；第三，采购机构不承担违约责任，即因采购机构的故意或者过失造成采购合同不能履行的，采购机构不对供应商承担违约责任。而且，在实际操作中，采购机构与财政部门之间的代理关系，很可能转变成为行纪关系，从而违反了立法的初衷。

　　另一种意见认为，采购机构是政府授权的采购机构，是名副其实的独立法人，依法享有权利，承担义务，独立进行采购活动。采购机构以自己的名义与供应商签订合同；在供应商发生违约时，采购机构依法追究供应商的违约责任；采购机构发生违约时，依法向供应商承担违约责任。这样采购机构定位准确，与财政部门的关系清楚，各自的权利义务明确，有利于提高采购效益与效率。

　　但是，采购机构与使用单位之间的关系是各地立法没有解决的问题。这主要表现在发生产品质量和售后服务问题时，使用单位能否直接向供应商提出退换产品或者直接要求供应商提供售后服务。因此，政府采购立法应当明确使用单位有权直接要求供应商退换产品、提供售后服务，以减少中间环节，降低成本，从而符合政府采购制度的效益与效率原则。此外，供应商与使用单位之间关系的明确，也使得采购机构与使用单位之间的权利义务趋于明朗化。

　　笔者认为，现阶段设立政府采购机构是非常必要的，这样做有助于规范政府的采购行为，为企业创造自由、平等的竞争市场机制，并促进这种市场机制的成熟与完善。但政府采购机构今后的发展，仍值得进一步的探讨，从国外的情况看，采购机构既有属于政府的，也有属于民间的。英国和法国的集中采购机构主要有两种：一是国有的企业法人，通过提供采购服务，收取适当费用；二是机关法人，即政府采购局，主要是服务性的，不以盈利为目的，政府预算安排其日常开支。韩国设立国家采购厅，直接由总理领导。中央各部门和地方各级政府超过20亿韩元（大约200亿人民币），各自治团体超过100亿韩元（大约1 仟亿人民币）的特大型投资项目的招投标和采购管理工作，由国家采购厅实行集中采购。1993年，丹麦成立国家采购有限责任公司，旨在向政府机关和公共组织提供标准合同和简捷的交易服务以及专业化的知识技术，促使和保证政府采购活动有效地进行。丹麦国家采购有限责任公司负责采购信息设备、办公用品、家具、车辆、燃油、纸张、食物、清洁材料等物品及其相关的服务，但火车、飞机和地铁等交通工具和工程除外，向中标的供应商收取相当于合同价款的千分之八的手续费是其主要收入。澳大利亚是联邦制国家，各州的政府采购机构既有政府设立的公司，也有政府参股的公司。国外的这种做法可以借鉴。

　　六、政府采购申诉制度

　　以公开、公平、公正为原则，以公开招标方式为基础，以申诉制度为保障，三位一体构成政府采购制度的基本架构。政府采购制度的实质是通过制度设定公开的采购程序，增加采购的透明度，使采购活动在社会的监督之下进行，从而消除采购活动中的各种弊端。公开、透明的采购程序，是实行公开招标采购的前提条件，公开招标采购方式又体现了公开、透明的采购程序，是公开、公平、公正原则的具体化和实现。但是，公开招标采购不是政府采购的唯一方式，政府采购还存在其他的方式，而且政府采购制度对各种采购方式的适用条件都作出了严格的规定，政府在进行采购时既不得随意变更采购的方式。也不得任意改变具体的采购程序。这些制度能否落实以及落实的程度如何，还必须通过供应商申诉制度来保障。

　　申诉制度是投诉有关招标、评标和决标争议事项的程序性规定。在政府采购中的招标阶段，常因供应商的投标资格、材料规格、投标保证金等招标事项发生争议。由于招标采购是政府的民事行为，不是具体行政行为，因此，供应商不能对投标争议提起行政复议或者行政诉讼，而且由于供应商与采购机关之间没有任何契约关系，因而缺乏民事请求权的基础，即使有争议也不能提起民事诉讼。在现行的司法制度下，供应商不能根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，要求法院受理其认为的争议。为了给供应商一个救济途径，也为了政府采购工作的顺利进行，应该有一个客观、公正的机构处理供应商的投诉。

　　政府采购制度较为成熟的国家和地区，都设立了专门受理供应商申诉、调解纠纷的机构，规定了申诉的期限、条件、方式、程序以及对申诉处理的期限、效力等。例如，台湾地区的政府采购法规定了异议和申诉的内容、限制和期限，以及提出异议的方式、对象和程序，并设立了受理申诉和异议的机构。台湾地区采取了两次申诉、一次复议制度，对复议决定不服的，可以提起行政诉讼。（注：台湾规定，申诉人必须先向招标机关提出异议，对处理结果不服的，再向采购申诉审议委员会申诉。采购申诉审议委员会作出的裁决是行政复议决定或者调解方案，申诉人和被申诉人对行政复议决定不服的，可以在法定期限内提起行政复议和行政诉讼；对调解方案不服的，在民事诉讼法规定的期限内提出异议的，调解不成立；如未在法定期限内提出异议的，调解成立。）台湾的政府采购法为保护供应商的权益，提供了一套完整的申诉制度，着眼于保护供应商的利益，从而使公开、公平、公正的政府采购制度落到实处。台湾地区采用这种申诉制度，其根源在于分散采购模式以及人们的守法意识，如不加强对采购的监督，政府采购制度则难以建立起来。但是，台湾的申诉程序过于繁琐，加大了政府采购成本。

　　韩国的申诉制度与台湾形成鲜明的对比。（注：韩国在财政经济部设立纠纷调解委员会，由8名中央政府部门司局级官员和6名财政经济部任命的教授、律师或者政府采购专家组成，其中政府官员的成员每年由各个中央政府部门选派，非政府官员的成员任期2年，但可以连任。 《政府采购法》规定，纠纷调解委员会在收到申诉书后50天内进行调查并作出调解决定。如果在15天内，申诉人和被申诉人未对调解决定提出异议的，则与法院判决具有同等效力。必要时，纠纷调解委员会可以中止政府采购或者授予政府采购合同，直到作出调解决定。）韩国的纠纷调解机构由政府官员和非政府官员组成；政府官员任期两年，不得连任；非政府官员任期两年，可以连任。这样做保证了工作的连续性，避免由于人员的全部更换而给工作带来不良影响。纠纷调解机构的决定具有法律效力，使纠纷调解机构具有较高的法律地位，从而确保了调解决定的严肃性，为采购活动顺利进行提供了有效的保障。总的来说，韩国的政府采购申诉制度适合政府采购活动的特点，申诉程序简单，便于对政府采购异议的处理，既保护了供应商的合法权益，又有利于提高政府采购的效率，从而保障了行政机关的正常活动。

　　从现阶段国内各地的立法来看，政府采购制度中有关供应商的申诉制度尚不健全。广东、安徽、深圳等地没有对政府采购的投诉作出规定，这不能不说是一个缺憾。财政部的草案稿和上海的办法虽规定了申诉制度，但仍有待于完善。财政部的草案稿将采购委员会对纠纷的裁决定性为行政行为，导致繁琐的复议和诉讼程序。（注：《中央政府采购条例（送审稿）》第七章规定，供应商应当以书面形式向采购机关提出质疑，采购机关应当在规定的时间内对供应商的质疑作出书面答复。供应商对答复不满意的，或者采购机关未在规定的时间内作出答复的，可以在规定的时间内向采购委员会投诉，采购委员会应当在规定的时间内对投诉的事项作出行政审查决定，并书面通知供应商和采购机关。供应商对采购委员会处理结果不服的，可以申请行政复议，或者行政诉讼，或者仲裁。）上海的办法规定了投诉的受理机构，但没有进一步规定申诉的限制、期限、如何审查以及审查的效力。（注：《上海市政府采购管理办法》第二十七条规定：“对下列情形之一有异议的，供应商可以在规定的期限内以书面的形式向政府采购管理办公室投诉：（一）招标文件的内容；（二）招标文件后续说明、变更或者补充；（三）招标方式、开标、决标；（四）有损于供应商自身利益的其他情形。招标中介机构认为采购中心或者采购人的行为有损于自身利益的，可以在规定的期限内以书面的形式向政府采购管理办公室投诉。”）

　　为了保证政府采购制度的完整性以及政府采购制度的建立，政府采购的立法不仅要设立申诉受理机构，而且还应规定受理申诉的具体程序以及申诉受理的结果。为确保申诉受理结构的独立性和公正性，应当设立独立的政府采购申诉受理机构，使管理机构与申诉受理机构相分离，彼此之间形成一种制约机制。公正独立的政府采购申诉受理机构和具体明确的申诉受理程序，可以确保公正、快速、及时地处理政府采购中发生的申诉。

　　一项成熟的制度，不可能一步到位。政府采购制度在我国的建立和完善，必然是一个渐进的过程。在这个过程中，特别在它的启动阶段，我们需要认真研究并借鉴市场经济发达国家的政府采购立法，同时也一定要坚持从我国实际出发，从各地的实际出发，以建立符合我国现阶段实际情况的政府采购制度。

　　郑云瑞