如何创建适合中国的合宪性审查制度
发布日期：2020-06-01 文章来源：互联网
关键词： 合宪性审查; 人民代表大会制度; 宪法和法律委员会; 程序;
党的十八届四中全会提出“健全宪法解释程序机制”后，党的十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是中国共产党在全国代表大会报告中首次提出“合宪性审查”的概念，这表明推进合宪性审查工作的政治决断已经形成。宪法位居法律体系的核心，与宪法相关的制度直接关系国家和社会的稳定，可谓牵一发而动全身。我国的合宪性审查制度即使倾向“合宪推定”，在判断审查事项是否合宪的具体工作中，也不可避免的会引发各种争议和关注。因此，如何让合宪性审查制度合乎中国语境，真正融入中国特色社会主义法治体系中，是能否推进合宪性审查工作的关键。
一、构建合宪性审查制度必须坚持的基本原则
合宪性审查应在我国人民代表大会制度的框架内运行，这是我国根本政治制度必然要求。综观世界各国，绝大多数现代法治国家都确立了宪法监督的相关制度。由于不同的历史传统和具体国情，在宪法监督主体上，大体有立法机关的宪法监督、司法机关的宪法监督和专门机关的宪法监督之划分。具有代表性的分别为英国式议会审查、美国式的司法审查、德法式的专门机关（宪法法院或宪法委员会）审查。
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家性质、政权运作模式均不同于西方国家。在我国，全国人民代表大会是全权性的机关，是最高权力机关。宪法第3条规定了我国国家机构实行民主集中制的原则，其要义是国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都产生于人民代表大会，并对它负责和受它监督。作为我国的根本政治制度人民代表大会制度，要求我们进行任何制度的设计，都不能背离这一根本政治制度。在我国，法院作为司法机关行使审判权，但并无对法律的司法审查权。从我国根本政治制度层面来说，不能借鉴美国式的司法审查。同时，人民代表大会是唯一的权力机关，其代表人民行使国家权力，在我国，不可能存在游离于人民代表大会制度之外的国家机关，类似西方国家这种专门机关的审查主体是对人民代表大会制度的突破，合宪性审查的结果是判断法律或行为的合宪性，并据此得出“与宪法相抵触的部分无效”的结论，它是一项重要的权力，如果审查机关游离于人大制度之外，无疑有害于政治秩序的稳定。
从宪法第62条第2项、第67条第1项分别规定来说，全国人民代表大会有监督宪法实施的职权，全国人民代表大会常务委员会有解释宪法和监督宪法实施的职权。全国人大及其常务委员会在我国不仅是立法机关，并作为最高权力机关行使宪法监督权，而不是由在其之下的国家机关审查最高国家权力机关制定的法律的合宪性，也不可能另设与其平行甚至在其之上的机构去审查最高国家权力机关的法律。因此，在人民代表大会制度的框架内构建我国的合宪性审查制度，是我国根本政治制度的必然要求，也是必须坚持的基本原则。
如何创建适合中国的合宪性审查制度
二、充分发挥“宪法和法律委员会”的合宪性审查职能，以合宪性审查引领合法性审查
自1982年修宪以来，从尽可能存在的类型而言，学者们曾提出五种关于合宪性审查主体的方案。围绕这些方案，学术界见仁见智，献策建言，曾有过热烈的争论和探讨。
2018年6月19日，全国人大常委会审议了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定（草案）》，常委会组成人员普遍认为，十三届全国人大一次会议根据《深化党和国家机构改革方案》和宪法修正案决定设立宪法和法律委员会，对于加强和推动宪法实施和监督工作，具有重要意义，从而决定设立“全国人民代表大会宪法和法律委员会”，其职责为“在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。至此，有关合宪性审查主体设置之辩可谓尘埃落定。
实际上，早在《立法法》制定时，由权力机关主导合宪性审查体制就已初具端倪。但由于合宪性审查制度的总体不完备，合宪性审查工作并未真正展开。有关宪法监督方面的工作，一个较为显着的基础是《立法法》确立的备案审查制度。2004年，全国人大常委会设立法规备案审查室，其隶属于法制工作委员会。法规备案审查室职责是审查研究行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和司法解释，对其中存在的违宪违法问题予以纠正。十余年来，备案审查室通过与相关部门沟通协商、督促纠正的法规和司法解释有一百多件。党的十八大之后，备案审查的监督功能日益彰显，备案审查成为宪法监督制度的重要着力点。
但在实践中，由于机构设置本身的局限，以及合宪性审查的敏感性，合法性审查制度甚至具有吸纳甚至抵消合宪性审查的功能。这种现状不仅使合宪性审查无法真正发挥作用，也不利于法律秩序的统一。
当前，全国人民代表大会宪法和法律委员会是第十三届全国人民代表大会第一次会议设立的，作为专业审查机关具有规格高权威大的特殊地位，能够寄希望其充分发挥合宪性审查之职能，可认为以合宪性审查引领合法性审查的条件已经具备。
三、明确合宪性审查的范围
备案审查的规定在《立法法》中主要适用于全国人大制定的法律以下的其他法律性文件，而合宪性审查的范围包含哪些，目前尚未明确。以宪法第5条的规定来看，合宪要求涵盖所有法律、行政法规和地方性法规，最低限度是不得与宪法相抵触。所有国家机关和武装力量、各个政党和各种社会团体、各种企业事业组织也都必须遵守宪法与法律。据此，笔者认为，合宪性审查范围包括以下方面：1、法律、法律解释。合宪性审查的重要职能首先应当是审查法律的合宪性。立法法第97条即规定了全国人民代表大会对其常务委员会制定的不适当的法律可行使改变权或者撤销权，只不过既往由于审查主体缺失，该项审查难以实现。如今，宪法和法律委员会的设立，使得该项审查没有了障碍。2、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等法律性文件及司法解释。对这些法律性文件，设立备案审查制度的目的是通过合法性审查，实现法制统一；于某些特定前提下，这些其他法律性文件也会成为合宪性审查的针对内容。3、国家机关的职务行为及权限争议。国家机关履行职责的行为，尤其是权限争议，直接关系国家机关对职责的正确履行，是宪法实施中的重大问题，及时对国家机关的职务行为做出合宪性判断，以保障宪法实施，维护法制的统一和尊严。
四、规范合宪性审查的启动主体
在备案审查制度中，关于启动备案审查的主体，《立法法》第99条几乎涵盖所有主体从其他国家机关和社会团体到企业事业组织以及公民。相关国家机关启动审查程序应无疑义。对于任何公民和组织都可以提起合宪性审查，有学者认为这是公民行使宪法监督权的表现，但如果对合宪性审查主体不加以限制，实质上将导致合宪性审查无法开展。故有学者提出可以借鉴行政诉讼有关直接利害关系人的规定，以违反宪法的法律及法律文件直接侵犯当事人的利益为审查标准，以此确定提起法律及法律文件的合宪性审查的主体，以防止公民或者组织仅凭个人的理解，恶意开启合宪性审查。对此，笔者完全赞同。同时，囿于我国具体国情，笔者认为，对于审查国家机关行为合宪性的启动主体，在初期也以坚持这一标准为宜。
五、进一步完善备案审查制度，构建备案审查与合宪性审查衔接机制
备案审查工作开展了14年，相信已经积累了较为丰富的经验。以合宪性审查吸纳并引领合法性审查，绝非否定备案审查制度。相反，备案审查是合宪性审查工作的基础，二者存在着密切的内在联系，都是对立法工作的监督。从《立法法》的规定看，全国人大及常委会、地方各级人大常委会有对法律法规的审查权，国务院及省级政府对规章有审查权，备案审查主要是合法性审查，但违宪必然违法、违法也或然违宪。在移交程序、审查标准、处置等方面相互衔接，构建备案审查与合宪性审查的衔接机制，是推进合宪性审查工作不可回避的任务。
六、尽快开展保障宪法实施的立法工作，规范合宪性审查程序
合宪性审查工作最终要落实到一整套程序机制上，但目前，有关合宪性审查的启动、审查的方式、违宪责任等均无明确法律规定。鉴于合宪性审查不仅是对法律及法律性文件的审查，还涉及对国家机关行为的审查，因此，仅修正《立法法》并不能解决合宪性审查工作的程序问题。同时，合宪性审查是加强宪法实施和监督的重要方式，而其他的保障宪法实施方式如宪法解释程序机制也几乎处于空白状态，因此，笔者建议就保障宪法实施尽快开展立法工作，制定专门的《宪法保障法》或《宪法监督法》，全面保障宪法的实施。
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