行政法是中国履行WTO义务的核心法律机制

    摘　要：我国按照入世承诺和WTO协定作出的法律调整，以规范政府管理行为为主导方向，其中受影响最大的是行政法，首先是部门行政法，其次是行政法总则部分和行政救济法。这必将推进我国行政法制的改革和完善，并使整个法律体制发生重大变革。

    关键词：WTO义务；法律调整；中国行政法

    一、改进国内行政法制度是中国入世最重要的法律制度

    承诺承诺改进国内的行政法制度，对涉及WTO事项的行政行为进行司法审查是中国入世谈判的重要转折。

    1997年我国关于加入世贸组织的谈判取得突破，其中一个重要因素是中国作出了两项重要原则性承诺，第一是接受以政府的国民待遇措施为内容的不歧视原则，第二是实行WTO所要求的司法审查制度。这些承诺载于1997年的《中国入世议定书（草案）》中，中国入世工作组主席在该文件封面中解释说它反映了自1994年12月以来谈判的新进展。

    非歧视原则是WTO的根本原则和多边贸易制度的主要支柱，对非歧视原则的接受构成中国的根本承诺。中国入世议定书草案中的非歧视条款是针对中国的专门条款，规定中外企业个人之间在生产和销售方面应当获得平等的政府待遇。该条款规定，除了议定书中的其他规定以外，外国个人、企业和外商投资的企业在下述两方面得到的（政府）待遇不应当低于给予其他个人和企业的待遇：第一是在国内市场销售和为了出口的，对生产所必须的投入料、货物和服务的采购，货物的生产、销售或者出售得以进行的条件方面；第二是在价格和由中央和次中央当局、公共的或者国有企业提供的货物和服务的可得性方面，其领域包括运输、能源、基础电信和其他的生产设施和生产要素方面。

    WTO所希望的承诺不是一次性或者临时性的，而是要求在中国经常和持久发生作用的、不可违反的和有纠错机制保障的制度性承诺。根据法治原则，达到这一目标的最重要法律保障，就是设立和实行以权利救济为中心的司法裁判制度。针对政府管理行为而言，就是以监督行政行为和保护当事人利益为内容的司法审查制度。这一制度使当事人权利遭到行政当局的侵害时能够得到补救，使行政部门在履行承诺和执行WTO协定方面负担法律责任。

    1997年《议定书（草案）》规定的司法审查包括了四项内容：第一，中国承诺建立对有关行政行为进行及时审查的裁判庭、联络点和程序，裁判庭应当独立于有行政执行权的行政机构。受到司法审查的行政行为是指执行涉及WTO事项的法律、法规、有普遍约束力的司法判决和行政裁定的全部行政行为；第二，该条款特别强调了受到司法审查的行政行为种类，包括进出口许可证、审批和配额的获得和发放，为了保障外汇平衡或者针对不公平贸易措施的执行，以及任何在WTO协定范围内的其他措施；第三，受到司法审查的行政行为，还应当包括有关执行知识产权协定和服务贸易总协定的行政行为；第四，审查程序应当包括给予当事人以最后上诉到司法机构的机会，如果初次审查是由行政机构进行的话。这一条款的重点是独立的司法机构、公正的司法程序和该审查对涉及WTO事项的保护。

    中国于1997年所作的上述承诺，经谈判、修订后已经纳入多哈会议上通过的中国加入世贸组织的最终法律文件中。其中非歧视条款没有变化，司法复查条款有所改动，增加了强调审查机构独立于行政机关的规定。

    非歧视和司法审查两个承诺，共同属于规范和监督政府管理行为的法律制度。WTO为保证其实体规则的实施，设置了双层机制，第一是国内的司法审查制度，对象是成员政府的实施性行政行为；第二是WTO的争端解决机制和贸易政策审查机制，对象是各国成员制定发布的法律、法规和有普遍适用性的决定。从法律监督和保障机制的对象看，成员方国内实施WTO协定和承诺的核心法律机制是行政法制度，政府的管理行为是WTO法律规范的核心内容。行政法是评价中国履行WTO义务和相关承诺的法律能力、可靠性和国际信誉的主要标志。

    二、行政法是国内法律调整的主导方向和主要内容

    我国目前正在经历着建国以来最大规模的法律调整。1999年我国与美国达成关于中国加入世贸组织的双边协定以后，特别是中国与世贸组织关于中国入世的多边谈判取得重大进展并且基本定局以后，我国加快了修订国内相关立法的进程。全国人大及其常委会、国务院和最高人民法院都将修改、补充和清理与世贸组织事项有关的立法性文件作为重点工作项目，凡是属于这一方面的项目都是优先审议，尽快发布实施。中央政府还对地方性法规、地方政府规章和其他政策措施的清理、修订和废止提出了具体要求和部署。以入世承诺和WTO协定为依据的立法调整，改变了我国行政机关和司法机关的法律基础，将对我国的整个法律体制带来极其深刻的重大改变和久远的历史性影响。

    按照WTO协定和相关承诺修订法律，是《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》第16条第4款规定的WTO成员政府的主要义务。①根据中国入世文件和WTO一揽子协定的规定，我国大规模法律调整以规范政府管理行为为主导方向，主要是有关立法和政策中对政府措施的规定，包括有关货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权和与贸易有关的投资的政府措施，无论这些政府措施的规定以什么样的法律形式出现。内容上不仅涉及政府对跨越边境的对外贸易管理，而且还广泛涉及到国内市场机制和一般经济政策的制定和实施。详细阐述中国入世义务的《中国入世工作组报告》主要包括三部分内容，即是一般经济政策、外贸政策和上述政策的制定和实施。

    规范政府管理措施的法律部门主要是行政法，所以受这次法律调整影响最大的法律部门是行政法。首先将是行政法分则或者说是部门行政法。随后行政法总则部分和行政救济法也将进行相应的调整，以适应行政法分则部分的变化。近一年多，全国人大常委会先后修订了三个外资企业法和三个知识产权法。国务院对至2000年有效的756件行政法规进行了清理，废止了71件，宣布80件失效。其中涉及世界贸易组织事项的，修订、废止的内容集中于由行政机关实施的政府强制性要求，而不是可以由当事人协商确定的内容。这些内容可能出现在以民事商事冠名的法律文件中，但是由于它们不是基于平等主体以协议方式形成的权利义务关系，所以应当认为是对关于政府职能的改变。例如根据WTO《与贸易有关的投资措施协定》，我国原来涉外企业法中由行政机关通过行政审批实施的关于转让技术、产品出口和当地含量的强制性规定，属于扭曲自由贸易的政府措施。

    改革政府行政职能，建立对外开放条件下的国内市场经济机制，是中国入世法律调整最重要的中心任务。WTO《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》的理论根基是比较优势理论，世界资源的最佳配置是《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》所强调的重要理念。[1]（P 4）该协定规定WTO的目的是“提高生活水平，保证充分就业，保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长”。但是实现这一目的的途径，并不是给予具体的物质支持（例如像国际金融机构那样给予贷款），而是要通过使成员国经济运行机制与国际协定要求的法律制度上的一致达到的①。所谓国际协定要求的运行机制在《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》序言中表达为“扩大货物与服务的生产和贸易”和“对世界资源的合理利用”。改进成员方经济运行机制的主要手段，是“通过达成互惠互利安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易关系中的歧视待遇，从而为实现这些目标作出贡献”，即通过改进成员方政府的经济管理方式建立以平等竞争为特征的市场机制。因此通过法律调整、改进政府职能是WTO对成员方实施入世义务的根本要求。

    以《中国入世议定书》为中心的中国入世法律文件实际上是以国际义务的方式对中国市场机制建设的系统规定，同时也是对中国入世条件的规定。

    世界贸易组织申请者国内的市场经济发育情况和成熟程度不同，履行相关协定义务的能力也就不同，加入世界贸易组织的条件也就有所不同。所以《马拉喀什建立世界贸易组织协定》规定新成员加入的第12条写道：申请者要“按照它与WTO议定的条件加入本协定”。这就是为什么申请加入WTO的第一程序是审议申请者国内的贸易体制，为什么要对申请者的条件进行多边谈判并形成议定书等法律文件。不具备健全的国内市场机制，就需要在加入申请的谈判中议定一些特殊安排。

    我国入世承诺和相关法律文件规定了两大问题，一是中国对外开放的市场准入条件，一是中国国内市场的平等竞争条件。履行入世义务的中心任务，是尽快建立法治基础上的市场机制。这一国际义务的承担者，不是企业，不是个人，而是政府。中国是在市场经济机制发育过程中加入世界贸易组织的，因此中国入世法律文件规定了适应过渡时期的特殊安排。特殊安排使中国在过渡期内不能完全享有WTO有关协定规定的成员权利并获得相应的利益，这就形成促使中国尽快发展完善国内市场经济机制的法律和经济动力。所以尽快建立健全国内经济运行的市场机制，成为入世以后我国政府面临的中心任务。

    从1993年我国修改宪法开始建设市场经济的过程看，使市场在资源配置中发挥基础作用的改革措施主要是通过行政机关的政策和其他行政文件来体现和实现的。立法往往需要等待积累改革经验和所谓条件的“成熟”，所以有关建设市场经济的立法工作重点放到了民事和商事法律方面。就我国而言，民事和商事法律并不能单独成为我国形成市场机制的法律标志，因为他们不能直接规定政府的职能活动，入世谈判中WTO对我国贸易体制的审查和评价也说明了这一点。

    政府在我国建立健全市场机制中必将起关键作用。政府的作用由市场形成的类型所决定。中国市场经济机制的形成以计划经济的转换为特征。计划经济是政府命令经济，所以计划经济向市场经济转换的过程只能是政府主动退出一些产业领域，并培育一些市场必备因素的过程，例如提供市场秩序所必需的规则和机构，因此政府在这一过程中的积极作用是任何其他社会组织和公民个人所无法代替的。这里所说的“政府”包括所有执行国家职能的国家机构，不限于行政机关。但是行政机关无疑占据关键的位置。

    三、WTO对实施性行政行为的评价原则

    WTO评价成员方行政机关行政行为的普遍性标准是统一、公正和合理的法律实施原则。在宪法制度下，各个成员的行政机关在性质上一般都是法律执行机关。行政机关的职能是执行立法机关制定公布的法律，执行措施可以是抽象的规定，也可以是具体的处理决定。WTO根据法律实施原则对成员方行政机关实施法律活动的监督对象是对行政机关行政行为的实施方式，而不是对实施行为内容的评价。行政机关行政行为与国内实体法律一致性的监督，是国内司法机关的职能，而不是WTO的职能。

    “统一、公正和合理的”的法律实施原则，首先规定于《关贸总协定》第10条“贸易法规的公布和实施”。《关贸总协定》第10条第3款的规定有A、B、C三项，A项是关于统一、公正和合理的实施规定，B、C项是关于司法审查的规定。A项规定：“每一个缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施本条第1款所述的所有法律、法规、有普遍约束力的（司法）判决和（行政）裁定”。WTO《服务贸易总协定》也作了相同的规定（第6条）：“在已经作出具体承诺的部门中，每一个成员应当保证所有影响服务贸易的普遍适用的措施，以合理、客观和公正的方式实施。”WTO争端解决机构受理的涉及法律实施原则的案件多是关于货物贸易的，相关判决的根据是《关贸总协定1994》第10条的规定，这里的讨论也以《关贸总协定》的该条规定为基础。

    统一、公正和合理实施原则的性质。WTO争端解决机构在美国禁止虾和虾制品进口案①中认为，《关贸总协定1994》的第10条第3款实际上是为贸易法规的实施设定了最低限度的程序正义标准。该判决认为，尽管美国采取的进口限制措施具有符合《关贸总协定》第20条保护环境例外事项规定的合法目的，但是因为该措施具有武断和歧视性质构成了对正当程序的否定，所以不能引用《关贸总协定》第20条②使该措施获得合法性。任何成员采取保护环境的措施，必须首先满足WTO协定规定的义务要求，并且尊重其他成员的权利。这一裁决说明，统一、公正和合理的实施方式或者它所体现的正当程序要求，对于适用WTO相关协定的其他条款，具有普遍规则的性质和优先适用的效力。

    统一、公正和合理实施方式的适用范围。WTO争端解决机构在裁决中认为，第一，统一、公正和合理的规定，不是对法律和规章本身的要求，而是对法律和规章实施的要求。例如不能将统一实施的规定等同于最惠国待遇的规定，因为后者是实体法规则（欧洲共同体香蕉案③）。这一规定只能适用于对法律、法规和有普遍约束力的司法判决和行政裁定的实施行为，而不能被用来判断这些法律、法规和有普遍约束力的司法判决和行政裁定本身是否违反了《关贸总协定》的其他实体性规定（阿根廷牛皮案④）；第二，这里所说的“实施”行为可以包括普遍性的实施措施。如果一项法规的内容是实施性而不是实体性的规定，就可以以违反第10条为由对其提起指控（阿根廷牛皮案）；第三，第10条更多地是与从事贸易的私人有关，而不是针对不同缔约方之间造成差别待遇的情形。该项规定只是要求以“统一、公正和合理”的方式执行与贸易有关的法规，而不是像《关贸总协定1994》第1、2、3条那样明确地规定产品进口和出口国的情形（阿根廷牛皮案）。

    如果根据统一、公正和合理实施方式的要求来评价成员国一项进口措施对贸易商的影响和法律后果的话，评价的标准应当是该实施措施对竞争环境造成的影响，贸易商受到的损害并不是构成违反该项规定的必要条件（阿根廷牛皮案）。

    在著名的阿根廷牛皮案中，WTO争端解决机构设立的专家组适用了上述实施原则的三项要求。阿根廷政府的一项决议规定，允许本国制革业的代表参与牛皮的出口控制程序。希望得到阿出口牛皮独家购买权的欧洲联盟对此提出指控。欧洲联盟认为阿根廷的这一措施违反了《关贸总协定1994》的第10条第3款第1项的规定。第一，这一措施不统一，因为不应当单独对牛皮使用一套特殊的程序来实施出口法律；第二，这一措施不公正，参与出口控制程序的皮革制造业代表与出口事务有利益关系和偏见，这将使海关规则不可能得到公正的适用；第三，这一措施不合理，因为阿方有利益关系的代表在参与出口程序的过程中将得到所有有关牛皮出口的信息。

    专家组最后认定阿根廷政府的上述决议在在某些方面违反了《关贸总协定1994》的第10条第3款第1项：

    第一，构成对合理方式的违反。专家组认为，即使皮革制造业代表参与海关清关程序是必要的，也没有必要使他们了解具有保密性质和与海关分类无关的信息，尤其是没有必要向这些代表提供进口商身份的信息，这些信息可能将被皮革制造商所利用。因此，如果一个以确保正确海关分类为目的的作法本身具有泄露商业秘密的可能，那么它就不是一种实施相关法律的合理方式；

    第二，构成对公正方式的违反。如果代表相反利益的一方被允许介入出口交易，就有不公正实施相关法律的危险，使得具有相反利益的一方取得本来无权取得的保密信息。本来可以采取一些措施防范这种情形的发生，但是阿根廷政府并没有采取这种措施。因此阿根廷政府的决议没有公正地实施相关法律，这与《关贸总协定1994》第10条第3款第1项的要求不符。

    专家组认为阿根廷政府的决议不构成对统一方式的违反。《关贸总协定1994》第10条第3款第1项并没有要求给予所有产品以完全相同的待遇，因为不同种类的产品有不同的特点。因此阿根廷政府关于牛皮出口的这一决议并不构成对统一方式的违反。根据这一决议，所有的牛皮出口程序中都可以有阿皮革制造业的代表在场，所以该决议的实施是统一的。

    WTO关于法律实施方式的原则具有极大的普遍性和实践意义，但是它的伸缩度也比较大，对它的确切含义的认识主要依靠个案判决的解释。WTO1995年开始运作以后，根据这一条款提起争端解决的案件和相应的裁决增多，说明WTO所奉行的以规则为基础的法律治理已经得到成员国的接受。

    于　安