刘 艺：利益的行政法意义

　　[摘要]  文章通过考察利益在美、法、日等国以及我国公法地位的变化，力图厘清当代行政法中利益的重要地位。在此基础上，文章结合中国行政法现状，从行政法利益追求、功能实现以及现实压力等角度对利益在中国行政法中的地位与意义进行了初步的探讨。

　　[关键词] 利益  权利 反射性利益  特权  主观性行政诉讼 客观性行政诉讼

　　一、个性化车牌、反射性利益与行政法的缺席

　　2002年8月12日，北京、天津、杭州、深圳作为第一批试点城市，率先启用了2002式机动车牌号，车主可以根据自己的意愿自由选择英文字母和阿拉伯数字编排车牌号。社会上一时好评如潮。然而，8月23日，继北京暂停发放个性化车牌后，深圳、天津、杭州3个试点城市亦相继因“系统故障”暂停发放新式车牌。“个性化车牌”从轰轰烈烈推出到草草收场历时仅10余天。[①]交管部门的这一行为引起众多的评论，[②]但遗憾的是，在热闹纷繁中却很少有从法律角度对此事件的分析。尤其让人疑惑的是：对这样一个由政府行政行为引起的事件，行政法却保持了出乎意料的沉默。是个性化车牌事件本身缺乏法律意涵？还是我们现有的行政法学观念存在某种不足，以致缺乏对此现象的把握和解释能力？其实，凡是熟悉外国行政法的人都可以轻易看出个性车牌事件中存在一个典型的行政法问题：反射性利益及其保护。“他山之石，可以攻玉”。我们可以从近邻日本的行政法中了解这一概念。日本的行政法理论有反射性利益与法律规定的权利之分。日本行政法理认为当国民因违法的行政活动蒙受不利侵害时，并不一定都有排除违法行政的请求权。传统学说认为，当法律为私人特别规定保护其一定利益时，该利益称为“法律保护的利益”，该利益由于行政权的违法作为或不作为遭受损害时，当事人享有排除行政违法行为的权利（法律上的利益），可以向法院提起诉讼，要求排除违法行为（违法排除请求权），或者要求合法地行使行政权（行政介入请求权）。除了权利，行政关系中还存在不能作为权利被承认的利益，如反射性利益。法律完全是为了公共利益的实现，而不是以保护个人利益为目的时，因为基于这种法律的行政活动一般都是为了公共利益而实施的，所以，依法实施的结果，即使给国民带来利益，那也不是国民的权利，而仅仅是行政公益活动的结果，是反射性利益。换言之，反射性利益是为了实现行政目的而采取的命令、限制、禁止等的结果，国民所享受的事实上的利益，是法的反射性效果，而不是法对特定的个人予以保护的权利，故不能成为法的救济对象。[③]

　　有了以上认识我们便可以轻易地从个性车牌事件中找出行政法的踪迹。首先，我们从政府的角度进行分析。这一事件因政府行为而起，政府规定从2002年8月12日起四个城市的车主可以在上车牌时自由选择字母和数字编排。这样，作为车主的公民便因政府的行为获得了一种利益。只要你不否认有选择比没选择好，你就不能否认这是一种实实在在的利益。然而，也是由于政府的行为，一部分车主（在车牌暂停发放通知执行以前领到新车牌的车主）获得了自由选择的机会，享有了这一利益；而另一部分的车主（8月23日后根据公安部有关规定新车上号牌仍发放九二式号牌）则无法享有这一自由选择的利益。这一看似并不重大的利益由行政机关忽然赋予又突然收回，从表面上看不符合行政行为一经做出就应有“四力”（公定力、确定力、约束力、执行力）的行政法理。但政府的行为其实是有根据的。由于考虑不周，政府没有事先健全自由选择后的严格审查程序。这种审查权的失位导致新上车牌有的涉嫌侵犯知识产权（如有车主上了BMW的车牌），有的则可能对社会造成不利影响（如911、SEX001等车牌）。因此，虽然在具体做法上尚有许多值得商榷之处，但政府停发个性车牌的行为符合因“公共利益”的需要而撤销的行政优益法理。

　　现在我们从车主的角度分析。核心问题是特定的部分车主的选择利益被剥夺，能否请求法律的救济？答案是否定的。政府允许注册个性化车牌以及随后的撤销行为都是出于公共利益的考虑。其行为引起和影响的利益从法律性质上说应是一种反射性利益。而反射性利益，即便因政府行为而受到不利影响，也不能要求法律的救济。然而问题其实并沒有这么简单。因为我们马上会产生合理的疑问？“反射性利益”与“法律规定的权利”的划分将司法救济的范围筐定在权利范围内。但这种将利益只分为“法律规定的权利”与“反射性利益”的方法其实并不具有逻辑上的周延性，即反射性利益与法律规定的权利不能涵盖所有利益。除了反射性利益与法律规定的权利之外，还有一些利益则既不能归入“反射性的利益”也不同于“法律规定的权利”，法律应如何对待这部分利益保护的要求？ 难道法律只保护权利吗？如果不是，那么符合什么条件的利益才是受到法律保护的？具体到车牌事件中，公民有理由质问：为什么反射性利益不应受到法律的救济？十分有趣的是车牌事件发生后虽然有很多车主对政府的朝令夕改深表不满，但却沒有公民通过法律途径对政府行为提出异议。

　　然而，异议者的缺席不能成为行政法缺席的正当理由。因为作为理论工作者，我们有义务设想：一旦有人提出异议，甚至寻求法律的救济，我们应该给予他们怎样的建议。如果他们寻求的是法律的理由，我们又该做何应答。在笔者看来，个性化车牌事件中行政法学对利益问题的不敏感乃至缺席，其实正昭示了当前我国行政法学一个严重的不足。这就是缺乏对利益的行政法地位的深入思考。而对利益的重视却恰恰是当代行政法的一个重要特质。

　　二、“利益”在行政法中的勃兴

　　权利概念的逻辑基础是利益。按德国法学家耶林的解释，“权利就是法律所承认和保障的利益”。而利益则是指“人们，个别地或通过集团、联合或关系，企求满足的一种要求、愿望或期待，因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人类关系进行调整和对人们的行为加以安排时所必须考虑到的东西。”[④]由于社会满足要求的机会是有限的，而人的利益要求则是无限的，因此，任何一个社会都不可能满足人的所有利益要求。法律能做的就是尽可能地在最小阻碍和浪费的条件下满足人们的利益，达至法律正义。法学理论对权利与利益的不同界定，区分了两者的内涵与外延。这样的划分对行政法律体系的构建十分重要。因为按照现代西方宪政秩序的合法性论证逻辑，权利虽然不是由政府赋予的，但人民成立政府的主要目的却正是为了更好地保护权利。也就是说政府有义务不侵犯权利，更有义务对权利进行救济。这样一来，权利就限定了政府权力的范围和行使方式。因此，在资本主义国家建立公法秩序之初，各国都特别重视对权利进行严格的界定。各国宪法中明文保护的权利主要是传统意义上的人身权和财产权。权利之外的众多利益要求则通过公民行使自由在市场和社会中获取。政府虽不能任意侵害这类利益，但原则上也无对其进行救济和保护义务。这样，在利益与权利区分的基础上，权利和权力也得到了清晰的界定。而这正是传统公法理论的逻辑前提。然而二十世纪，尤其是二十世纪中叶以后，权利与利益之间看似不可逾越的鸿沟变得越发模糊不清。我们可以从几个国家的实践和理论变迁窥见这一重大转变。

　　在美国，“权利”（rights）在很长的时间里都是受到严格限定的概念。权利意味着一种正当有效的要求权，即当公民的权利受到侵害，向国家寻求救济时，国家应承担对公民的法律保护义务。与此同时，当事人在普通法以外从政府获取的利益，依照传统理论则不是权利，而是特权（privilege）。这种利益出于政府的赐赠，不构成个人的既得权利，[⑤]得不到与权利一样的法律保护。但随着福利国家的来临，“特许权”与“权利”之间的区别遭遇了严重挑战。其法律意义也发生了深刻变化。美国传统行政法特许权与权利的区分主要是为了划定正当程序条款适用的范围。[⑥]但在福利国家时期，“权利-特权”划分已变成司法审查中原告资格的判断标准。法院通过扩大“权利”的司法解释范围对“权利-特权”的划分进行更正，使更多从政府处获取的利益受到司法的救济。在具有重大历史意义的戈德伯格诉凯利案中，联邦最高法院宣布：“本法庭现在否决那种认为宪法权利的给予与否取决于政府的利益是属于”权利“ 还是”特权“的概念”。[⑦]一时间，特权与权利的划分似乎即将成为历史陈迹。但事实证明想撤底抛弃“特权”这样根深蒂固的概念并不容易。在戈德伯格诉凯利案之后的校务委员会诉罗思案中，最高法院强调：“受程序上的正当程序保护的利益范围并不是无限的”，受正当程序保护的“财产”只是指“保护个人已经取得了的特定利益的权利。……如果一个人具有对某种利益的财产权，很显然他必须不仅具有对此利益的抽象需要或渴望，他还必须对此利益具有合法权利的请求权。”[⑧]因此，特许权-权利的划分仍被保留下来（从形式上来看），但法院适应现实的需要，通过扩大“权利”领域的司法救济范围，使以往归于“特权”的利益被纳入“权利”的范畴，相应地缩小“特权”的领域来实现公正的需求。[⑨]由此，美国行政法完成了从单纯的“权利”救济模型向“权利-利益”救济模型的转变。

　　日本行政法理对“反射性利益”与“法律规定的权利”的解释范围也在发生变化。第二次世界大战以前，对法律上利益（权利）的范围的解释是有严格限制的。但随着行政作用的日渐重要，特别是国民对行政依存度的增大及权利意识的提高，判例的解释态度也逐渐缓和。现在，判例基本上将行政与其相对人的关系，包括给付行政领域的关系，看作权利义务的关系来把握；在对第三人的关系上，将从前被认为是反射性利益的事项，尽量解释为法律保护的利益。并且，在原告资格问题上，也不再以具有法律上的利益为限，只要该人就行政处分的效力争讼具有实质利益，不管该利益是法律保护的利益还是事实上的利益，都应该广泛承认其诉的利益。[⑩]

　　法国在传统的主权国家理论与私法领域内的个人主义原则指导下，特别重视行政案件中国家的活动是否侵犯了个人的主观权利，是否超越了法律限度。因此，每一个行政案件的核心都是主体权利的问题。也就是说，政府是否越过主权的限度对公民个人的自由权和财产进行了侵犯。“行政案件必然由技术意义上行政行为而引发，而且，基于这种行政行为而提出的权利主张必须基于某种权利受侵犯、而不是某种利益受到侵犯的事实”。[11]但进入二十世纪以后，随着公共服务的社会功能概念和法律状态的概念取代主体权利的概念，法国的客观性行政诉讼已从数量上压倒了主观性的行政诉讼。任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德性的、间接的关系，都可以向行政法院提出起诉。这种诉讼的目的也不再是保护公民个人的主观权利，而是针对客观性的法律问题。[12]法国经历的从主观性行政诉讼向客观性行政诉讼偏重的过程，标志着行政法理念的变化。传统的行政法观念在受理行政案件前要对公民权利进行甄别，对符合法律规定的权利才进行保护；而今，行政诉讼是以行政行为的客观结果作为是否受理的判断标准；任何公民，无论是其法律上的权利受损还是法律规定之外的利益受损，只要行政行为的目的有悖于公共服务的社会功能，都有资格提起行政诉讼。

　　综观以上三国行政法中的利益勃兴过程，我们可以得到以下几点启示：

　　首先，虽然演变过程各异，但利益在几个国家行政法中地位的提高却有着共同的法理基础。在西方传统宪政秩序的理念中，政府和法律的中立性与公正性来源于其有限性。这种“税收政府”或“守夜人”式的政府，靠收取税收来履行维持国家安全、契约自由及强制合法契约的履行、防止犯罪等这类涉及普遍利益的公共职责。人作为人所拥有的生命、财产和追求幸福的权利先于政府。所有这些权利以及自由的市场秩序本身构成了一个公正与自由的私人自律领域——社会，政府只有不过分干预这一领域才是公正的。自由主义不断重申公共领域与私人领域、政治与宗教的区分，其目的不仅是将那些关涉特殊私人利益、可能引起争议的差异和分歧安置在一个与政府无关的领域里，从而使政府处于一种比较超然的位置而不必面对棘手的事务。更重要的是，也唯其如此，政府的权力才能被限制在可以预见的领域，并以可预见的方式行使。正是基于此种信念，美国制宪时汉密尔顿甚至担心将人权法案列入宪法有可能成为政府扩张权力的借口。就这样，为了有效制约权力，权利首先受到了严格的限制。因为扩大权利范围固然会使人民获取某些利益，但权力也会伴随这一过程变得更加强大、危险和难以驯服。而驯服绝对权力正是西方宪政的精髓所在。

　　这种国家与社会间的严格区分是古典自由主义对小商品经济模式的一种反映。在这种模式的理想状态下，商品交换多发生于个体商品所有者的平等关系之中。在自由竞争和独立价格的制约下，应当没有任何人能够取得足够的权力用以控制他人。市场作为一个自足自律的领域无需政府干预也能保证公正与自由。但是，资本主义在十九世纪末的发展超越了这一模式。垄断组织的出现使竞争并不完全、价格也不独立。以往人们相信自由市场所具有的“公正性”被垄断的恣意与强权的现实粉碎了。传统社会领域中出现了巨大的强制力量。人们突然发现，能危害自由的并不仅仅是政府。在“社会国家化”的前提下，国家必须变得更加强大才能保证人们的自由与公正。政府频繁而深入地参与到经济和社会的种种事务中。国家与社会之间的相互渗透逐渐消解了私人领域。政府在履行新生职能的过程中，越来越不能“独善其身”，它不仅对国家的繁荣与富强有决定性的影响；对贫穷不幸乃至日益严重的不平等也应承担一定的责任。如果政府简单地以权利与普通利益的区分为根据来否定其保护和救济义务就会失去人民的信任，违背社会正义的呼声。更重要的是，此时的西方民众经过长期斗争获得了更多的民主参政机会。各种利益诉求通过选举、政党政治、利益集团活动等多种途径登堂入室，成为政治生活的主题。就这样，自由主义以限定性权利概念为基石筑起的严防权力扩张的大坝被现实利益要求的洪流冲溃了。西方各国政府权力的深度与广度得到大大扩展，纷纷由“守夜人”变为“行政国。”其行政法也顺应历史潮流，加强了对传统意义上权利之外的广大利益要求的保护。

　　其次，各国转变过程借助的法律技术“形相异，神相似”。美国行政法中利益地位的提高，主要依靠判例法对权利概念进行扩大性司法解释，形式上虽然仍保留传统“权利－特权”的利益区分模式，但在实质上早已突破特权不受保护的观念桎梏。相比美国而言，日本的实践更注重实际效果。由于“反射性利益－权利”这一概念框架本身不具备逻辑的周延性，因而其刚性不强，弹性很大。这为法律实践提供了更大的灵活性。很多利益在概念的裂缝中受到了法律的保护。法国则主要通过“主观行政诉讼”与“客观行政诉讼”的区分，从概念上一劳永逸地解决了传统行政法对主观权利过分依赖的弊病。只要有必要，所有适格利益都可以通过客观行政诉讼这条便道绕过权利概念的羁绊，获得法律救济的机会。表面上看，三国差异很大。但从根本上说，这几个国家其实都是通过淡化或弱化权利在行政法中的核心地位，松动传统权利概念的限定性使利益在行政法中获得了更大的生存空间。

　　最后，从后果上看。利益在行政法乃至公法中的勃兴是以权利概念的严格性丧失为代价的。而这导致大量利益从概念的缝隙中破门而入，最终造成了所谓“权利爆炸”的效应。这对行政法提出了新的挑战。理论上，行政法必须发展新的学说以便解释和容纳新的法律关系。实践中，行政法必须创设新的原则、制度和规则来调整新生的法律关系。这对各国陆续形成与“行政国”相适应的新型行政法起了很大的推动作用。

　　三、利益在中国行政法中的断裂与缺失

　　利益这个本来十分重要且内涵与外延明确的法律术语却并未成为我国行政法学的基本概念和行政法制的构成基础。在以“权利-义务”作为基本概念而构架的中国行政法制中，竟没有“利益”的“一席之地”。我国的行政法语词中通常使用的是“权益”这个含义不清的词语。行政法理既未对利益与权利进行区分，也未对行政权不能损害的行政相对人合法权益进行细致的界定。虽然行政法律关系涉及各种权利与利益，但行政诉讼法却只对人身权、财产权提供救济。行政立法将受保护的公民合法权益狭窄地、武断地解释为只包括公民人身权、财产权，使本应体现公平、公正的法律制度蒙上了阴影。这样的理论意味着在现实生活中，行政权力可以任意处分公民除人身权、财产权之外的各种利益；而面对公民利益保护的呼声，司法机关也无法发挥对行政权的监督、制约作用。人们不禁要问：中国行政法治建设能在缺失利益保护的情况下顺利进行吗？

　　经考察我们会发现我国法律文化中有“重义轻利”的取向。几千年儒家文化潜移默化地影响着我国公众的思想。儒家历来强调国家“不以利为利，以义为利”；《孟子》的第一章开头就讲“义利之辩”。孟轲向梁惠王说，好利的人总嫌所取尚少，总要取更多。所以把“利”放在第一位，“上下交征利”的情况必然导致“天下大乱”。据此，孟子向梁惠王建议，统治者只有把义放在第一位（先义）才符合他的根本利益，而“利”是造成国家混乱的因素，是十分危险的。对于个人修为而言，儒家伦理秩序也强调以“义”为先。儒家经典认为“利”是与“义”或“礼”的概念相对的：“利”或“利益”用于指称与“义”和“礼”所指称的共同利益相反的个人利益。[13]“利”成为区分小人与君子的标准。孔子说“君子喻于义，小人喻于利”，“克已复礼为仁”。个人利益应当从属于道德义务，应当先义而后利，要做到“已所不欲，勿施于人”，关键时刻还应舍生取义。在这样的传统伦理道德的影响下，利已主义被认为有害于社会，人们耻于言利，“利益”被刻意地忽视，在主流话语中无处容身。

　　新中国建立后，社会主义伦理道德仍然十分强调私人利益的负面效应。这在特定历史时期有其合理性，但已愈发不能适应形势的需要。行政法理方面则表现在以下两个方面：一是过分强调国家权力和公共利益的优先性而轻视私人利益。其理论根据是过分强调公共利益与私人利益的对立性而忽略了两者之间的相容性。不可否认，在现实生活中，公益与私益有时会相互对立，而很难彼此兼顾。[14]但从根本上说，公共利益毕竟也是个人利益，公共利益不仅蕴含有集体利益，而且还分配性地使每一个个人都得到益处，这样的公共利益不单为国家利益而存在也为个人利益而存在。[15]公共利益与个人利益之间并不非完全处于对立的关系，有时两者可以相得益彰，互蒙其利。行政机关代表公益，经过充分衡量后，可对私益进行限制，以维护公共利益，但不能逾越一定的范围。

　　二是大量利益要求以权利的名义出现。基于传统与现实的羁绊，利益在我国的道德准则与法律规范中仍没有正当的地位。人们常常将普通利益和法律权利混为一谈，同时将被法律全部或部分确认的利益与法律所规定的用以保护利益的权利混同。面对越来越多利益需求，公民在无法声张自己利益的情况下，只有高举法律权利的标签，以权利作为利益的代言人，维护自己的利益。因为权利的法律根基在我国现有的制度中是实实在在的，是被国家与公众所认可的，而利益是被漠视、忽略、没有根基的。这种利益对权利的借用手段，对权利本身的严肃性、神圣性是一种亵渎。更严重的是，我国的行政法中不仅未严格界定“利益”这一概念，而习惯使用“权益”这个含混不清的词语。这无疑也在有意无意地对“权”、“益”不分的不良倾向进行着示范和强化。

　　虽然社会主义中国与西方社会存在本质差异。但在社会主义初级阶段，我们也与西方国家存在一定的共同问题。西方的经验也有许多值得我们谨慎地借鉴。利益在法律中的地位问题便是其中一例。在市场经济条件下，我们既要强调公共利益也要加强对私人利益的法律保护。正确衡量公共利益与公民权利及利益之间的关系，不仅是建立完备法律的理论基础所在，也是实现行政法利益追求的基础。

　　四、认真对待利益

　　二十世纪六、七十年代对美国来说是一个动荡不安的时代。越南战争、种族歧视、学生运动等问题困扰着这个国家的政治神经。也正是在这一时期，当代著名法学家罗纳德？德沃金写出了他的代表作《认真对待权利》。在这本书里，针对当时美国法律状况，德沃金尖锐地批判了美国法律传统中的实用主义和实证主义倾向，提出政府必须平等地尊重和关心个人权利，不得以社会福利和公共利益为借口牺牲人权。无庸置疑，对正在进行社会主义法治建设，又一贯缺乏权利意识的中国来说，德沃金认真对待权利的态度是值得我们借鉴的。但仅此而已却是不够的。今日中国的现状要求我们的法律，尤其是行政法，在认真对待权利的同时，也要认真对待利益。

　　（一）从行政法的价值基础来看

　　行政法律制度追求的价值不是单一而是多元的。从最根本的层面讲，它既要保证行政主体正常行政，从而追求“公益”；同时也要保证行政相对人在政府行政过程中不会受到非法侵害，从而保护合法的“私益”。也就是说，行政法追求的是一种公共利益与私人利益的平衡状态。然而，长期以来，人们在描述行政法的价值基础时，往往习惯于借助权利与权力这对概念。即行政法追求的是权利不受侵犯与权力正常行使间的平衡。两种说法看起来差别不大，但其法律意义却有天壤之別.首先，严格意义上的权利是不容平衡或妥协的。因为严格意义上的权利在常态下是权力行使的界碑，任何权力都不得对其侵犯；在非常态下，权利对政府权力意味着一种责任，即政府必须应权利受侵害人的请求对其予以救济。可以想象，如果一个国家的公法中不存在这样一些具有神圣性的权利，权力可以对任何权利进行权衡以决定是否对其进行保护与救济，那么这个国家又何谈法治、宪政？其次，即便是在这个权利概念泛化、庸俗化，大量的新生利益戴着权利的面具在各国公法中出场并大行其道的时代，还是有许多新生的经济、社会和文化利益要求很难被划入权利范畴。因为一个国家如果将这些利益要求界定为权利，这个国家的政府必将不堪重负，难以维持其基本职能。

　　由以上分析我们得知，权利概念既不适宜也不可能取代利益在行政法中的地位。行政法只能追求公共利益与私人利益的平衡。经过长期积累，行政法发展出一系列原则与技术来解决这一基本问题，如公共利益优先原则、比例原则等。在这种情况下，一个国家的行政法若要正常发展，从而保证其价值实现，就必须正视和重视利益在行政法中的基础地位。然而这一点却恰好是我国行政法中缺乏的。

　　基于此种认识，笔者建议应改变当前我国行政法中利益法律地位不明确的状况。首先，以正面肯定方式界定利益的行政法地位。即肯定利益在行政法中的特殊法律地位并针对现实情况，将迫切需要法律保护的利益写入立法。其次，以限制否定方式界定。即我们应当严格三个区别：一是在立法和理论上强调权利与利益的区别；二是结合市场经济条件下利益分化重组的新情况，对公共利益与私人利益进行区别；三是对法律保护和不应保护的利益加以区别，如在立法上对反射性利益进行界定并明确其不受法律救济的性质。当然，要严格界定利益的行政法地位涉及许多具体的立法技术问题，这在本文有限的篇幅内是难以探讨的。

　　（二）从行政法的功能实现来看。

　　现代行政法调整广泛、多样、复杂且不断形成着的社会生活，并积极主动的介入社会、经济、文化、教育、交通等关系人民生活的领域，以满足人民与社会的需求。各种行政法律关系既涉及公民的财产权、人身权，也包括公民的政治权利、受教育权、劳动权、经济和社会权利，另外还有与权利密切相关的各种利益，如要求环境保护的利益、知情权、隐私权、及特定社会团体（如妇女或残废人团体、消费者团体、竞争者）的利益等。现代的正义观念已经不允许行政权只以权利作为行使的禁区，而完全无视广大利益的存在。现代行政法要实现其功能，就必需面对这些源于社会生活并构成现代社会生活重要内容的利益。由于传统行政法主要关注的并非私人利益，而是维护一种全社会的“公共利益，即行政机关的依法办事”。因此，扩展旧的制度，将合理的利益保护包括进去，这才合乎逻辑的，才能实现行政法的功能。

　　进入二十一世纪，我国行政法制的改革和创制步伐并未停歇。行政许可法已于是乎003年公布实施。行政程序法的立法也在草案的讨论过程中。2000年最高人民法院对行政诉讼法重新进行司法解释，使行政诉讼法更合理、更科学，让更多行政相对人能获得行政诉讼的救济；2001年最高人民法院对公安机关不履行法定行政职责承担行政赔偿责任问题的批复也标志着我国行政法制对行政权力规制力度的加大和对公民权利保障的日渐深入。但这些改变都没对利益的行政法基础地位的问题做出回应。我们以行政诉讼法为例，说明确立利益的行政法基础地位对行政诉讼法功能实现的促进。

　　1989年颁布的行政诉讼法为我国的司法救济制度带来了新的理念，也标志着我国对国家权力的制约走上了法治化的道路。但以今天的眼光看来，我国现行的行政诉讼制度存在诸多不尽如人意之处，已远远不能适应我国发展现状对它的要求。最突出的问题是行政诉讼的受案范围太窄。1989年颁布的行政诉讼法经过二次司法解释（从90年《若干规定》到2000年《若干解释》）缩小到复位的释议，确立了诉讼的保护对象为受具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不法侵害的行政相对人。但当行政相对人向法院提起行政诉讼时，法院是否提供司法保护，还依靠一些是否受理案件的技术性审查，其中包括对行政行为的类别进行鉴别和对行政相对人受侵害权利类型的鉴定。首先，审查行政行为是否是法律所列举的行为类型。只有列举在行政诉讼法和2000年《若干解释》条文中的受案范围内的行政行为类别才属于司法审查的范围。立法者意图通过限定行政行为的受理类型来防止司法权对行政权的过分干涉，这样的做法或许并非毫无道理。但现代政府的权力行使方式是多种多样的，对政府行为的司法审查如果只限于法条上对行为种类的简单列举，行政机关大可以采取规避的方法，如以抽象行政行为代替具体行政行为对行政相对人的权利或利益进行处分，或以行政指导代替行政命令，即可逃避司法的审查。[16]世贸组织条例要求世贸组织各个成员方遵循任何行政行为都是可诉的，都应该接受司法部门的审查，从而最终确定行政行为的合法性。我国现行的司法救济制度过分依赖对行政行为类型的划分作为司法审查的前提条件与这一规定相背离。

　　人民法院决定受理行政相对人的诉求前还要对提起诉讼的行政相对人的起诉资格进行审查。只与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织（2000年3月司法解释第十二条）才能提起行政诉讼。司法解释（第十三条至第十八条）对提起诉讼的公民、法人或其他组织的类型也作了列举。行政诉讼法开章明意指出该制度中保护公民的“合法权益”不受侵犯，但在具体的条款中则只涉及对公民、法人或其他组织人身权和财产权的保护。当然在司法实践的过程中法官们也将公民的合法权益保护扩大到对教育权的保护上。但法条中严格限定只保护权利体系中核心的人身权与财产权，这与行政诉讼法中第二条所指的“合法权益”是否是等同概念，目前没有权威的解释。

　　另外应该注意的是，行政诉讼法对第三人的界定也用的是“与具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或其他组织。原告与第三人在行政诉讼法律关系中的权利义务及法律地位是不同的。对不同性质的当事人用同一个命题进行界定，极易造成对不同当事人不同权利保障的混淆。行政法学理和行政诉讼法及《若干解释》都未对有“法律上利害关系”这一定义进行细致的解释。“法律上的利害关系”成为一个可以意会不能言传的范畴，而非独立的、具有确定性的概念。“利害关系”在公法与私法上是有不同的内涵的范畴。“在典型的私法关系中，权利者和义务者有互相反对的利害关系，因而其权利义务为完全相反观念，权利者被视为具有专为自己的利益而加义务者的意思以拘束权力者”，而在公法关系中，“团体与其构成分子具有共通的利害关系。国家的利益毕竟亦是国民的利益，同时使各国民个人享有正当的利益，亦因其与国家的利益相适应之故”。[17]就行政法领域而言，行政行为的各方当事人与行政行为的“利害关系”也有不同的内涵。如交通违章行政处罚中的加害者与被处罚者与行政行为的利害关系的内涵是不同的。因此，对这样的一个范畴还需要进行进一步的界定，需要用更基本的词项来构筑命题。只有这样，才能避免在司法实务中出现原告资格不易确定及第三人权利不受保障的尴尬局面。

　　笔者认为行政诉讼功能实现有赖于起诉资格的扩展，而起诉资格扩展的一种方式就是拓宽法律权利观念，使其既包括人身权、财产权等权利也包括制定法中所保护的利益。制定法中所保护的利益不仅指法条中明确赋权的情况，也包括根据法律的目的和精神应该保护的利益。至于行政立法如何划分法律保护利益的范围则需要一定立法技术。如我们可以批判性地借鉴美国行政法理对个人利益的三种分类：实质利益、意识形态利益、法律实施的利益。个人的实质利益是与其经济保障或身体健康有关的利益。意识形态的利益是个人维系其道德或宗教原则的利益。而法律实施的利益是一个国家对公民对法律得到正当遵循的普通关怀。[18]立法者可根据我国的现状将法律保护的利益标准限定在对个人实质利益的保障方面。这与司法解释所规定的“有法律上利害关系”的所指范围是基本相同的，但以利益作为基点对起诉资格进行界定却更科学、更合理。因为从逻辑上看，起诉资格所针对的是自然人、法人或其他组织这些对象，以这些对象的个人实质利益为判断标准来确定起诉资格符合逻辑的推导原则。从学理上讲，个人的实质利益并非主观性的且无限扩展的一个范围，我们强调制定法的依据作用。国家在立法时根据特定的行政管理情况，限定受法律保护的利益，并确定一些基本原则，遵循特定的规则，权衡公共利益与个人利益之间的份量，以便在利益发生重迭或冲突情况下，决定哪些利益让位。这样既防止利益的无限扩展，也使我国的权利保障制度更符合现实的需求。从实际效用上讲，制定法上的利益不仅包括人身权、财产权，而且包括国家根据经济、政治、社会的需要而赋予公民的其他利益。这些利益由于有法律保障，则限制了行政权力的滥用。确定利益在行政诉讼法中地位，起诉资格规定也就可用更基本的词项将其范围确定，如“凡个人法定利益受有关行政行为影响的人，均有起诉资格”；并辅助用行政行为类型、受保护的权利或利益类型的规定等共同建构起诉资格制度。在具体案件处理时，笔者认为可赋予法院根据个案对利益的受侵害程度进行个案裁量的权力，避免司法资源被滥用。这样，既扩大对未被充分表达的利益的关注，可作为解决具体行政正义问题的技术，也是矫正当前行政行为划分缺陷的一种努力，从而促进行政法功能的实现。

　　（三）最后，从现实压力来看

　　首先，在今日之中国，社会的进步、发展，尤其是社会主义市场经济的建设促进了利益的多样化和复杂化。现阶段由于政治体制方面，政府职能从传统的管理职能向服务职能方面的拓展。服务职能的履行产生了众多新生的利益，同时也引发了与旧有制度的矛盾与冲突；市场经济改革引发了许多社会问题，财富分配不均、失业率的增加、环境恶化等，促使公民从自身需要出发向政府提出更多的利益保障的呼声；社会生活方面，生活水平的提高成为政府义不容辞的责任，政府不能随意侵犯公民的利益。与此不相适应的是众多与人民生活休戚相关的新生利益要求在法律中的地位依然十分暧昧。这些都迫切要求传统模式回应保护新型的个人利益的要求。民主法治的政府不容对广大的利益长时间的置若罔闻。现实的矛盾迫使行政法律体系对利益问题进行慎重的思考，确立利益-权利的划分标准，扩大法律权利范围，改变传统行政法过分依靠技术层面的行为类型来划定研究范围的传统，以公民的利益保障作为行政法治的基础来构筑行政法制。

　　其次，我国于2001年签订了加入世界贸易组织的议定书，承诺在五年内改进国内的行政法制度，使我国的行政管理与法律制度达到国际标准。面对与世界接轨的外部压力，中国行政法治如何调整，使之满足世贸协议中所要求的透明度原则、非歧视性原则、司法终审原则等等成为来自外部的现实的、迫切的压力。我国的行政法制狭窄的权利观与无个人利益的法定地位显然与世贸条例的要求相去甚远。《补贴与反补贴措施协定》第5条规定：“任何成员不得通过使用第1条第1款和第2款所指的任何补贴而对其他成员的利益造成不利影响，即：（a）损害另一成员的国内产业；（b）使其他成员在GATT1994项下直接或间接获得的利益丧失或者减损，……”。第23条规定：“国内立法包括反补贴税措施规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政的法庭或程序，其目的特别包括迅速审查与最终裁定的行政行为有关、且属第21 条范围内的对裁定的审查。”GATS（服务贸易总协定）第6条也要求每个成员保持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的裁判庭程序，根据受影响的服务提供人的请求对影响服务贸易的行政决定迅速审查。WTO规则以及我国加入议定书都充分重视对当事人各种相关权利与利益的保护，各成员国只有做到事实上的对当事人客观和公正保护，才能满足世贸对成员资格取得的基本要求。由于贸易组织是一个集立法、司法与执行于一体的组织，它不同于以往的弱国际组织，它的规则的效力高于国家主权。它的争端解决机制、贸易政策审查机制保证成员对世贸组织协议的执行，并可授权其成立对未执行协议的成员进行制裁或依仲裁结果进行报复。这些权力都高于成员的主权。[19]如货物贸易协定对司法审查的规定基本同于GATS，但货物贸易协定规定了对成员国行政救济体制的国际审查和监督。协定规定如果收到要求，实施这种程序的缔约国应当向全体缔约国提供有关这种程序的详尽资料，以便全体缔约国对该种程序是否符合规定做出判断。因此，我国能否健立以保障自然人、法人或其他组织的利益为基础的行政法制，将成为世贸组织衡量我国法律制度是否达到承诺的重要标准。而且，从操作层面上看，由于补贴与反补贴措施协定第5条以及服务贸易总协定第6条等世贸条款并未对“利益”的范围、程度作进一步的说明，如果我国行政法理也未有清楚的规定，将对行政实务留下一个难题，可能威胁行政过程并使之瘫痪。

　　我国行政法治的改革取决于行政法理的创新，而行政法理的创新应从最基本处入手，笔者认为确立“利益”在我国行政法制中的正当地位，对利益的进行分类是当务之急。我国是否准备好在一个以规则为基础或以规则导向的体制内进行合作，取决于对法律体系的重新审视和改革。世贸组织体制要求的法律将会影响并改变我国行政法律制度中的利益理论。

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　　[①]  参见《南方周末》2002年8月29日12版。

　　[②] 崔丽、王慧：《新牌照发放突然喊停个性化牌号昙花一现》，《中国青年报》,2002-8-23（7）。《“暂缓”不能变“无期”》，《南方都市报》,2002- 8-23.《 “个性化”不该“寿终正寝”》，人民网,2002-8-25.杨悦新：《“个性化车牌 ”,问题出在哪里？》，《法制日报》,2002-8-26（1）。

　　[③] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第198-199页。

　　[④] [美]庞德：《法理学》第3卷，第16页。转引自沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社2000年版，290-291页。

　　[⑤]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，392页。

　　[⑥][美]伯纳德？？施瓦茨：《行政法》， 徐炳译，群众出版社1985年版，第202页。正当程序条款保护生命、自由和有关的财产“权利”。“只有在个人的权有的东西被剥夺了，才能适用正当法律程序。”

　　[⑦]同上，211页。

　　[⑧]Board of Regents v. Roth, 408U.S. 576-577（1972）

　　[⑨]同[⑨],第202页。

　　[⑩]室井力：《现代行政法入门（1）——基本原理？行政组织法？行政作用法》。法律文化社，1982年。54页。转载于杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，202页。

　　[11] Droit Adminidtratif（7th ed.）,ⅱ,p.17.转引自[法] 莱昂？狄骥：《公法的变迁》，郑戈、冷静译，辽海出版社 春风文艺出版社1999年版，第149页。

　　[12] [法] 莱昂？狄骥：《公法的变迁》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第152-154页。

　　[13] [美]金勇义：《中国与西方的法律观念》，陈国平、韦向阳、李存捧译，辽宁人民出版社1989年版，式138页。

　　[14] 翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第14页。

　　[15] 参见[德]奥特弗利德？赫费：《政治的正义性——法和国家的批判哲学之基础》， 庞学铨、李张林译，上海译文出版社1998年版， 58-59页。

　　[16] 《行政诉讼法》第21条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”。《若干解释》第一条第四款：“不具有强制力的行政指导行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但行政指导是否具有强制力无论在理论或实务中都还有待进一步的澄清。

　　[17]参见美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，台湾商务印书馆1976年版，106-107页。

　　[18] [美]理查德？B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第93页。

　　[19]于安：《WTO协定国内实施读本》，中国法制出版社2002年版，第64页。

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