吴庆荣：海峡两岸《国家安全法》比较研究

　　[摘要]国家安全法是维护国家安全的重要手段之一，通过对两岸国家安全法的比较，有利于了解两岸的国家安全法律制度、法律文化，促进两岸的统一。

　　[关键词]国家安全法 立法背景 经过 特点

　　海峡两岸出于维护“国家安全”的目的，都相继颁布了《国家安全法》。本文仅就两岸《国家安全法》的立法背景、经过及其特点作一比较。

　　一，立法背景

　　1987年6月23日，台湾“立法院”三读通过了“动员戡乱时期国家安全法”，于当年7月15日施行，以此来替代“戒严法”。台湾当局采取这一举措是基于以下缘由：

　　1、“戒严法”受到谴责

　　1949年5月，台湾当局为遏止所谓的中共武力侵犯、渗透、颠覆和统战活动，别无选择地颁布了“戒严法”。并宣布台湾地区处于战争时期，直到“国家安全法”颁布之前，有关政治性质的案件，无论是军人还是平民一律送交军事法庭审判。“戒严法”实施30余年，遭到了台湾各界和海外的强烈谴责。美国政界多次就这一问题举行听证会，对台湾当局提出了批评和责难，将“台湾应当取消戒严法”的词句写进了民主党的纲领中。认为，“戒严法”给人以独裁的印象，有损台湾当局的形象，应当废除。1984年6 月，台湾“立法院外交委员会”召开座谈会，美籍华裔法学教授丘宏达提出要以“国家安全法”替代“戒严法”，认为施行“国家安全法”仍可达到巩固内部，制止叛乱活动，防止外来渗透和颠覆的目的，而且一旦发生紧急情形，仍可采取紧急应变措施。1985年6月台湾“立法院”提出“戒严法”已不符合实际情况，主张废除“戒严法”，制定“国家安全法”。

　　台湾为什么要废除“戒严法”而宣布“解严”呢？主要基于以下考虑：（1）“戒严法”第一条规定“战争或叛乱”才可以戒严，而自1959年以来，台湾没有出现“战争或叛乱”的情形；每年有一百多万外国人或华人去台湾观光；也有同样数目的台湾人或在台人员由于经商、公务或者观光而出台；且台湾当局又以台湾安定、繁荣和安全，号召海外华人及外国人去台投资。此种情况与台湾实行“戒严”的条件不相吻合。（2）在西方，特别是在英美，“戒严”就表示专横武断的军事统治。欧洲大陆各国都忌讳用“戒严法”一词。因为“戒严法不多不少只是指挥军队的将军的意志，事实上是等于没有法律”。（3）纵观世界各国，只有落后的国家或者地区才长期宣布戒严，且除约旦外，实行戒严期最长的地区是台湾，继续戒严，会使台湾的形象受到严重损害。（4）1987年台湾选举时，戒严问题一再被选民提出，且台湾岛内的年轻选民已达到选民半数，他们在台湾生长，受“戒严法”的限制由来以久，他们要求民主、自由的呼声十分强烈。

　　2、标榜“民主宪政”

　　由于台湾当局实行长达37年的戒严，岛内人民的民主权利受到严重限制，对当局实施戒严表示强烈不满。迫于岛内外舆论的压力，台湾当局一方面以取消“戒严法”来换取美国的支持；另一方面以制定“国家安全法”来安抚一下岛内人民。台湾当局在1987年1月8日的“国家安全法草案”中大肆吹嘘，制定国家安全法是推进“政治革新，扩大政治参与和保护人民权益”的步骤；台湾“行政院”新闻局长在读解除台湾地区戒严的“政府声明”时更是大加标榜：台湾三十余年来，“一贯积极推动民主宪政，并终于获致政治民主、经济繁荣、文化发达、社会安定的卓越成果”；解除台湾地区的戒严，制定“国家安全法”，“表明了台湾政府贯彻民主宪政的决心，未曾稍改；推动民主宪政的步伐，不曾放慢”。“尤其国人近年来生活富裕，教育普及，热心公共事务，参政意愿提高，已为我国（指台湾）民主宪政的向前迈进，奠定了深厚的基础”；因此，“为期加速推动民主宪政，使政治更民主，社会更开放。”“政府特宣告台湾地区解严”，以“国家安全法”代替“戒严法”，“这一决定实为台湾民主宪政发展史上的一个新的里程碑。”其实，台湾当局以上宣告只不过是一种政治游戏而已，以此来标榜民主宪政，安抚一下岛内人民。 是“换汤不换药。”台湾民进党中央执行委员1987年3月8日通过决议，坚决反对制定“国家安全法”，要求解除戒严令回归宪法。

　　3、坚持反共国策

　　毋庸置疑，台湾当局宣告“解严”，使台湾地区与大陆的关系得到了改进，但不能认为台湾当局就放弃了它反共的立场。事实上，台湾当局时刻虎视着中共大陆，固守反共本性变本加厉。台湾当局在其“国家安全法”草案及其说明中，赤裸裸地宣告：“为贯彻反共国策，防止中共的渗透、分裂、颠覆、破坏及分离意识”，“人民集会、结社不得违背宪法或者反共国策”；台湾新闻局长在读解除台湾地区戒严的“政府声明”中也污蔑说：解严之后，“中共对我之威胁迄未稍减；对我之渗透、颠覆不会放松，故我国仍然处于动员戡乱时期，而绝非为太平盛世之局面”。故制定“国家安全法”“以防止中共的渗透、分化及其阴谋侵犯，维护国家的安全、社会的安定以及人民的安康”。

　　大陆制定《国家安全法》缘由主要有以下几方面：

　　1、制定《国家安全法》是“维护国家安全”的需要。“维护国家安全”是指通过积极防范、及时制止、严厉惩治危害国家安全的行为，从而保证国家安全的和重大利益不受侵犯。维护国家安全涉及到国家的领土完整、主权独立、社会制度巩固，关系到社会稳定、经济繁荣和人民安居乐业，是各国政府十分关心的重大问题。自新中国成立以后，境外间谍情报机关、敌对势力危害我国国家安全的行为一直没有停止过，斗争始终尖锐复杂。尤其在今天改革开放的新形势下，维护国家安全的斗争比以往任何时候都更加尖锐复杂，出现了新情况和新问题，维护国家安全的任务更加艰巨。过去的法律已不能完全适应新形势下维护国家安全工作的需要。从切实维护国家安全的角度出发，必须制定一部维护国家安全的专门法律，为执行维护国家安全工作的部门提供必要的法律武器和依据，使公民和组织了解并履行维护国家安全的义务。

　　2、制定《国家安全法》是保卫人民民主专政的政权和社会主义制度的需要。人民民主专政的政权和社会主义制度，是不可分割的整体。政权是社会制度的保证，而社会制度则是政权的基础。人民民主政权和社会主义制度，是我国人民经历长期的艰苦卓绝的革命斗争所取得的胜利成果，它集中体现了我国各民族人民的根本利益，因此，国家的安全关系到人民民主政权和社会主义制度的巩固，关系到国家、民族的前途和命运。实行对外开放以来，出入境人员大量增多，入境的外国人、华侨、台港澳同胞增多，国内因公、因私出境的人员增多。扩大对外交往对促进我国四化建设，争取世界和平，完成祖国统一大业，发挥了重大作用。但另一方面，境外间谍情报机关和其他敌对势力，更加进了对我国进行政治渗透、分裂颠覆、情报窃密、勾联策反等破坏活动，范围不断扩大，方式变化多样。以公开掩护秘密，以合法掩护非法，进行危害中华人民共和国国家安全的活动，已成为目前境外间谍情报机关和敌对势力危害我国国家安全活动经常采用的方式。国内极少数敌视社会主义的分子，也极力寻求境外间谍情报机关和其他敌对势力的支持，还有一些人出于个人私利，出卖国家利益，给境外间谍情报机关和其他敌对势力以可乘之机。对国家的安全、人民民主专政的政权和社会主义制度的巩固造成了危害。针对在对外开放形势下，危害国家安全的行为出现的新情况，需要用法律的形式明确规定什么是危害国家安全的行为、违反者应当承担什么样的法律责任、国家安全机关在维护国家安全工作中的职权、公民和组织维护国家安全的义务和权利等等。这样，既有利于限制、震慑和打击外国间谍、境外敌对势力危害我国国家安全和利益的非法活动，又利于宣传、教育动员广大群众提高警惕，增强同一切危害国家安全的行为作斗争的自觉性和责任感。这对于维护国家安全，保卫我国人民民主专政的政权和社会主义制度，将会起到十分重要的作用。

　　3、制定《国家安全法》是保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行的需要。党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重点转移到经济建设上来，实行改革开放政策，我国进入了一个新的历史发展时期。我国的经济连续保持持续高速增长的良好势头，取得了世人瞩目的成就。总结十多年来我国改革开放，进行社会主义建设的经验，其中重要的一条就是，经济发展离不开安定团结的社会环境。要保持这种良好、稳定的社会环境，则必须坚决、有效地同危害国家安全的行为作斗争。如果国家安全没有保障，四化建设、改革开放就无法进行。制定《国家安全法》，把制定和打击危害国家安全的行为、维护国家安全作为首要任务，对于推动国家安全工作更有效地服务于党的基本路线，保护公民及境外人员的合法权益、正当活动和中外正常交往，为加快改革开放和经济建设提供良好的法制环境是十分必要的。

　　二、制定经过

　　台湾“国家安全法”可谓是在岛内“一片谩骂声”中制定出来的。台湾当局一方面迫于国内外舆论的压力，更怕白宫新主人以台湾不取消戒严法为口实，而把“台湾关系法”放在一边，从而得不到美国的支持。另一方面又不愿意废除戒严法，企图维持现状，这样既可以对付反动势力（包括台独势力），不允许成立政党，又可以对付人民群众用军事法庭镇压群众的“骚乱”。

　　1986年7月，台湾国民党中央常委12人小组研究了六项政治议题，其中一项是解决“国家安全法”的问题，准备采取分步解决的方案。即先解除戒严令，“戒严法”则仍予保留，当“国家安全”和社会安定面临严重威胁时，能迅速的作出反应。同时责成有关方面研究制定“国家安全法”，将戒严制度中有关“国家安全”的规定纳入“国家安全法”。

　　1986年8月，美国参议院外交委员会主席卢加尔访问台湾时，向蒋经国提出废除“戒严法”和允许成立反对党问题时，蒋经国说，三十多年来“戒严法”对政治上的安定起到了很大的功效，现在时移势转，“戒严法”的存废我们一再初步考虑之中，不久将有一个初步结论。当时蒋经国已指定了严家淦领导的一个小组，进行“国家安全法”的研究和草拟工作。1986年12月24日“国家安全法草案”经蒋经国原则核定后，翌日，“行政院长”俞国华召开定案会议，1987年1月8日，台湾“行政院”正式通过了“国家安全法草案”，第二天见报并送交台湾“立法院”审议。

　　台湾“国家安全法草案”一出笼，引起朝野诸多议论，对“草案”贬多褒少。多数意见认为，“国家安全法”名实欠称，嫌其名大而实小，还有人恐其难以担当治国安邦之重任；法学专家们认为“草案”立法技术上未臻上乘；民进党人则指责“草案”为戒严令的代替物，认为这是国民党仍再玩“换汤不换药”的政治把戏；还有些人认为，这个“草案”内容如于此，则不立也罢。因此，整个台湾地区交织成一股抨击的浪潮。

　　为此，1987年3月9日，台湾“内政部长”吴伯雄发表讲话，一方面表示当局对解除戒严令的诚意，另一方面，强调台湾仍然处于动员戡乱时期，必须颁布“国家安全法”对出入境、军事管制、集会结社等事宜加以规范。1987年6月23日台湾“立法院”正式通过了“动员戡乱时期国家安全法”，于同年7月15日颁布施行。

　　大陆《国家安全法》经过了漫长的制定过程。1983年国家安全部成立时，即组织力量酝酿研究国家安全工作的立法问题。1987年正式成立起草小组，在大量调查研究、反复论证的基础上，起草了《国家安全法草案》。在起草过程中，国家安全部先后多次向全国人大内务司法委员会、人大常委会法制工作委员会和国务院法制局汇报了起草情况，得到了他们的指导和帮助。国务院各有关部委也提出了许多很好的修改意见和建议。在此期间还征求了法学界一些专家的意见。根据各方面的意见，几经修改，于1990年12月将这个法律草案的送审稿正式上报国务院。之后，国务院法制局将草案发送各省、自治区、直辖市和中央国家机关各部委、军队以及民主党派广泛征求意见，并多次召开座谈会，听取有关部门和一些专家的意见，又经过多次修改，于1992年12月，《国家安全法草案》被提交国务院第117次常务会议讨论通过后，并提请同年12月召开的七届全国人大常委会第29 次会议审议，1993年2月22日七届全国人大常委会第30次会议审议通过了《中华人民共和国国家安全法》，并公布施行。

　　三、主要特点

　　海峡两岸《国家安全法》由于制定的目的、立法背景等不同，故有其不同的特点。台湾“动员戡乱时期国家安全法”有以下特点：

　　1、它不属于“常态立法”。从台湾“国家安全法”的名称可见，即“动员戡乱时期国家安全法”。“国家安全”并非在“动员戡乱时期”才有必要，“国家”平时不“安全”，没有奠立健全的基础，到非常时期就不能肆应裕如。所以，国家安全制度“宁可备而不用，不可一日不备”，平时当着战时做，“国家”才能安如磐石，长治久安。因此，《国家安全法》应当属于国家常态立法，而无须冠以“动员戡乱时期”。

　　2、它是一个“大杂烩”。从内容上看，台湾“国家安全法”总十条，无章无节。除第一条为立法宗旨，第六条、第七条为罚则，第八条、第九条为解严后，在军法机关审判的非军人的案件的处理，第十条为法律施行程序外，真正为“国家安全”实务之法条只有第二、三、四和五条，且法条的内容十分混杂，有宪法性规范，也有刑法、刑事诉讼法律规范，还有治安管理方面的内容。台湾一学者云，“这小小的东西要在国家治平的角色上挑大梁，肩干城之重任，令人颇不放心”。

　　3、它具有“顽固性”和“虚伪性”。从法律的内容看，始终与中共为敌，矛头直指中共大陆，这是它的顽固性。另外，台湾当局在制定“国家安全法”时，大肆宣扬是扩大政治参与，加快民主进程，保障人民的民主权利、自由，实际上对游行、集会、邮检、通信自由的规定与戒严时期一样。同时，自然是民主国家，就应当尊重民意，台湾岛内人民要求废除戒严法，回归宪法，结束戡乱时期，而台湾当局恰恰颁布了“动员戡乱时期国家安全法”，虽然有关出入境的规定得以“合法化”，有关主管单位的职权明确化，但有关出入境的人员、程序等并未比戒严时期放宽。

　　大陆《国家安全法》与台湾“国家安全法”相比有以下特点：

　　1、它属于“小国家安全法”。国家安全是一个国家保障其生存和发展的能力。危害国家安全的行为，从广义上讲，包括来自外部的军事入侵、干涉和国内敌对势力以及国内敌对势力与境外敌对势力相互勾结进行的破坏、颠覆、暴乱等危害国家安全的活动。而危害国家安全的犯罪活动突出的表现为境外敌对势力以各种名义对我国进行政治、思想渗透和和平演变，在我国制造动乱；扶植、资助国内敌对分子进行颠覆人民民主专政政权、制造、激化民族矛盾、分裂国土、破坏祖国统一。此外，境外敌对势力利用我国改革开放之机，通过各种途径收集、窃取、刺探我国的国家秘密，危害我国国家安全和利益。《国家安全法》主要是针对这些犯罪活动，作出相应的规定，没有包括所有的危害国家安全的活动。

　　2、从立法方式上看，它是实体法和程序法的结合体，既有实体法的特征，也有程序法的内容，它对危害国家安全的行为进行了界定，并明确规定了法律责任及其程序。它又是刑事法律和行政法律的有机结合，既赋予了国家安全机关刑事执法权，又规定了行政管理权。

　　3、它是一部涉外性、政策性和策略性很强的法律。它所规定的惩罚对象主要来自境外的和境内外勾结的危害国家安全的违法犯罪行为。在 运用这一法律武器时，既要坚决维护法律的尊严，坚持法律的权威性、原则性，又要根据国际政治斗争的形势、国家的整体利益和外交斗争的需要，重视在运用法律上的策略性和斗争的灵活性。

　　比较海峡两岸的《国家安全法》，对研究两岸的政治制度、国家安全法律制度、法律文化等，促进海峡两岸的政治法律文化交流，加快海峡两岸的统一都具有重要的意义。

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