浅析行政法上的工作解

    摘 要：行政机关对法律规范的解释分为法定解释和工作解释。工作解释或自主解释性规范不仅制定主体广泛、数量众多，而且有着特殊作用，但理论上鲜有总结和概括。本文简要论述了工作解释的含义、特点及其作用。

    关键词：法定解释 工作解释

    一、行政法上的工作解释的含义

    就我国现行体制而言，法律的漏洞是通过法律解释来弥补的；固定的成文法在发展的现实生活中的适用，统一的法典到个案中的具体表现往往也是借助于法律解释来进行的。法律解释，包括立法解释、行政解释、司法解释和地方解释。其中，行政主体有解释权的包括行政解释和部分地方解释。例如，国家工商行政管理局在答复深圳市工商局就 《中华人民共和国企业法人登记管理案例》1 第 20条、第22 条如何适用时所作的《关于企业注销登记有关问题的答复》2，就是一个行政解释。同时，在地方解释中，有相当一部分解释也是有权行政机关的规范解释。例如《武汉市城镇暂住人口管理规定》3 第18条规定：“本规定由市公安局负责解释。”武汉市公安局根据这一规定，制定了 《关于执行 （武汉市城镇暂住人口管理规定）的具体办法》，这一行政规范性文件就是一种地方解释。另外，为了统一各个行政主体及其公务员对法律、法规和规章的理解及执行活动，行政主体往往也要以规范性文件的形式进行众多自行的工作解释。例如，湖北省人民政府法制办公室《关于（乡规民约）能否作为审理行政复议案件依据的答复》4，该答复规定：“行政复议机关审理行政复议案件，不能以《乡规民约》为依据。”

    行政机关是执法机关，执行法律包括解释法律。在我国，行政主体对法律规范的解释主要分为两大类：有权解释和工作解释或称为法定解释和自主解释，根据全国人大常委会1981年6月的 《关于加强法律解释工作的决议》的规定以及我国法律解释制度的实践，只有国务院及其主管部门对法律、行政法规和规章的具体应用问题所作的行政 解释以及有规章制定权的地方人民政府及其职能部门对地方性法规、规章的具体应用问题所作的地方解释，才属于行政主体的法定解释。拥有法定解释权的行政主体在行政系统内级别高但数量较少，而不具有法定解释权的行政主体不仅数量众多而且直接处于执法第一线，行政管理的任务繁重、范围广泛，管理的事项具体、复杂、多变，而我国许多行政法规范对某些方面的情况却只作了原则性的规定，或者有些问题虽然规定得较具体但也未必全面。这样， 行政主体就需要根据本地方本部门的实际情况和行政执法的经验总结，进行相应的工作解释。通过数量有限的法定解释和众多的工作解释便可以使这些行政法规范的制定原则和目的落到实处，对于弥补行政法规范的漏洞和行政法规范的具体化，有效地实现行政管理的目的和保障公民的合法权益都是十分必要的。

    对行政主体的法定解释性规范，我国学术界是作为行政法的渊源来对待的，而自主解释性规范不能作为直接的行政法渊源，但可以把通过这些行政性规范所确立的行政惯例和体现的法律原则作为行政法的渊源来看待。5因此，行政主体的工作解释虽然不是有权解释，但它不同于学理解释。自主解释性行政规范并没有独立地设定、变更 或消灭相对人的新的权利义务，并不具有独立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主体的眼里法律是什么，规定了行政主体将如何适用相应的行政法规范，统一了各行政主体对行政法规范的实施标准或规则，因而对公民的权利义务具有重要的影响。另外，工作解释或自主解释性规范作为行政惯例和法律原则的载体，通过稳定的适用确立了同等对待的行政惯例，据此约束行政机关自身。除非具有正当理由，不得同等情况不同对待。行政机关在具体案件中无正当理由偏离据此确立的行政惯例，构成违反平等原则。

    二、行政法上的工作解释的特点

    工作解释或自主解释，是不具有法定解释权的行政主体为了统一所履行行政主体及其工作人员对法律、法规和规章及特定行政规定性文件的认识，对其进行的阐释和说明。它主要具有下列特点：

    1、解释主体

    自主解释性规范的制定主体，即对法律、法现和规章进行解释的行政主体是没有法定解释权的行政主体。例如，前文提到过的湖北省人民政府法制办公室 《关于（乡规民约）能否作为审理行政复议案件依据的答复》，就是一个对《行政复议法》第 28条有关审理依据的工作解释，但是湖北省人民政府法制办公室及其所代表的湖北省人民政府对该法并没有法定解释权，因而该解释性规范属于自主解释性规范。既便根据全国人大常委会 《关于加强法律解释工作的决议》具有法定解释权的行政主体，也并不是对所有的法律、法规和规章都具有解释权。在特定的法律、法规和规章已经把解释权赋予某个行政主体后，其他行政主体对该法律、法规或规章进行解释而形成的解释性规范都是自主解释性规范。例如，《国有企业职工待业保险规定》6第25条规定：“本规定由国务院劳动行政主管部门负责解释。”在这种情况下，中国人民银行和国内贸易部等国务院有关行政主管部门并不是该规定的法定解释主体，如果进行解释则属于自主解释。

    2、解释对象

    与法定解释一样，法律、法规和规章也是工作解释的对象。但是，与法定解释不同，工作解释的对象不限于法律、法规和规章，还包括有关行政规范性文什。它所解释的行政规范一般是上级行政主体所制定的行政规范。例如湖北省卫生厅《转发卫生部“关于调整药品审批监督检验收费标准的通知”的通知》，7 则是针对卫生部通知而制定的自主解释性规范。但有时，行政主体也会对自己以往的行政规范性文件或没有隶属关系的行政主体的行政规范性文件进行解释，制定自主性解释规范。

    3、解释内容

    具有法定解释权的行政主体作出法律解释，应当以法律、法规和规章的规定在具体执行中的问题为限。同理，不具有法定解释权的行政主体作出工作解释时，亦应当以法律、法规、规章以及特定行政规范性文件的规定在具体执行中的问题为限，不得随意扩大解释，不得在被解释的法律规范外创设新的权利义务的规定，否则将破坏行政法制的统一性。《焦点访谈》2001 年8月份播出的一则案例就是一个违法的工作解释。为了方便公路收费站附近单位和个人的过往车辆缴费，浙江省交通厅一份文件规定，收费站附近车辆可自愿实行统缴，而可以不分次缴纳。浙江省慈溪市政府一份文件将“收费站附近”解释为整个慈溪市区，引起该市广大车主的不满。

    三、行政法上的工作解释的作用

    从总体上说，工作解释与法定解释的作用是相同的，即阐明法律、法规和规章的意义，从而进一步控制行政自由栽量权，实现行政公平。譬如在行政处罚领域，许多法律、法规规定处罚幅度较大，致使行政机关及其工作人员在裁量处罚时存有随意性的可能，或难于确定处罚额度。这样，就需要行政主体按照相对人不同行为性质、严重程度、危害后果划分不同档次的处罚标准，进行相应的解释，从而确定公平裁量的行政惯例。例如，有的地方公安机关根据不同情况将拘留划分为：5日、7 日、10日、13 日、15 日五个档次，克服了“十五贯（惯）”作法（即一行使行政拘留权，便习惯于确定为 15日的作法。）但具体地说来，工作解释又有其特殊的作用。

    1、对内作用。工作解释或自主解释性规范往往并不对外发布，只发送到相关机关及负责人，因而对外并不具有法律效力。日本行政法学家盐野宏认为，这种解释性行政规范只能拘束下级行政主体，而不能拘束外部相对人，不具有外 部法律效果，也不能作为法院审理行政案件的依据。8尽管在当前自主解释性规范已越来越外部化，可能直接或间接地影响到公民的权利义务，但它的作用重点仍然在内部而不在外部。

    2、统一行动。由于行政主体各种各样，公务员的素质参差不齐，各行政主体及公务员所处的执法环境条件差异极大，因而往往导致对法律规范的理解上的不一致，执行上的不统一。这就有必要进一步阐明和确定法律规范的涵义，统一认识、协调行动，对法律规范和行政规范进行工作解释，从而避免各级各类行政主体或公务员在操作上各行其是，确保行政的统一性。

    3、明确效力。行政系统是一个长官意志浓厚的系统。当一个法律、法规或规章生效时，下级行政主体及其公务员往往并不会积极主动地去实施它，而总是等待上级的指示或安排。只有在上级行政主体作出一个贯彻实施某某法律、法 规或规章的通知后，下级行政主体及其公务员才会行动起来。因此，从法律上讲，自主解释性规范起到了说明和强调特定法律、法规或规章在本地方本部门具有约束力，并要求所属各行政主体予以执行和自觉接受约束的作用。

    参考文献：

    1.国务院1988年6月3日颁布。

    2.工商企字（1995）第107号。

    3.1990 年7月28日武汉市人民政府令第23 号。

    4.1991年8月7 ，日鄂府法办][1991]10 号。

    5.参见罗豪才主编《行政法学》，[M]北京大学出版社1996年版，第8 页。

    6.1993年4月12日中华人民共和国国务院令第110号发布。

    7.鄂卫药字（1986）第19号。

    8.参见[日]盐野宏著、杨建顺译：《行政法》，[M]法律出版社 1999年版，第74页。

    喻少茹