行政诉讼变更判决之另类扩张

　　行政诉讼法确立了体现司法权监督范围和监督方式的四种不同判决形式——维持、变更、撤销和履行。但其对司法变更权作出了极为严格的限制，将其仅限于显失公正的行政处罚行为，其立法初衷乃受到权力分立理念的深刻影响，认为法院如果直接作出实质性决定，就属于侵犯行政权。行政诉讼法实施后十多年的司法实践显示，这一观念开始显现出保守和落后性。因为，从诉讼经济和使相对人权益尽快得到终局救济的角度出发，变更判决应得到更大范围的适用。从宪政理论层次而言，保障公民权益是最终目的，权力分立制度无非是实现目的的手段而已，主次轻重一目了然。因而，赋予法院一定程度和范围内的司法变更权是必要和可行的。但是，以我国目前的法律制度观之，扩张变更判决的适用范围仍存在法律上的障碍，本文要探讨和引入的观点就是，在撤销判决的基础上创新适用重作判决，以发挥司法变更权的积极作用，从而实现变更判决的另类扩张。

　　以行政许可案件为例，对于行政机关颁发、变更、拒绝、收回、吊销、中止许可的行为，法院撤销了违法的变更、拒绝、吊销许可证行为，并不导致行政机关自然恢复、返还、颁发行政许可，行政机关完全可以法院未明确判令其作为为由拒绝恢复、返还、颁发许可。下面我们就围绕上述情况讨论几个问题：

　　一、单纯的撤销判决能否完全满足原告的诉讼目的？

　　以撤销违法变更登记为例，原告所追求的结果其实是将登记恢复到变更前的状态。对被告而言，法院撤销了一项变更登记仅意味着该变更登记违法，并不意味着自然恢复到原来的登记状态。而且，行政许可是行政机关依申请而为的有条件有时限的行政行为，原告若要恢复原来的许可，理论上仍应重新提出登记申请，经行政机关重新审核后方可颁发。能否取得该行政许可，仍取决于行政机关的自由裁量，法院无权干涉。据此可知，法院单纯的撤销判决其实无法满足原告的诉讼目的。

　　二、法院作出撤销判决后被告不恢复原告许可权益的，原告可否重新起诉？

　　法院撤销了违法的变更登记后，行政机关应执行该判决，将登记状态恢复到变更以前，但如果行政机关拖延不予答复或者拒绝恢复的话，原告依法可以再行起诉，状告行政机关不履行法定职责，通过依法要求其履行职责的判决督促行政机关执行前案判决。但是，我们不难发现，这样做的结果加重了原告的讼累，使得原告为一个诉讼目的几度诉讼，不符合行政诉讼公正、高效、便民的基本原则。

　　三、重作判决之创新适用

　　法院作出撤销判决时，能否判令被告重新作出具体行政行为？答案是肯定的，根据行政诉讼法的规定，法院作出撤销判决的，可以要求被告重新作出具体行政行为，但这种“重作”判决通常并不要求被告按照法院的意图重新作出行政行为，而是要求被告在规定的是时限内作出与原来不完全相同的行政行为即可。

　　我们要提出的是，法院能否在重作判决中要求被告重新作出一项明确包含许可内容的具体行政行为呢？具体来说，就是法院能否直接判令被告恢复原来的行政登记呢？根据传统行政法的理论，这样做是行不通的，因为这样会导致司法权干预行政机关的自由裁量权。我们对此持不同的观点，我们认为，重作判决是可以与时俱进地进行创新和变迁的，行政机关发放许可、恢复被中止、变更、注销的许可，固然要审查申请人是否符合许可条件；甚至有些案件，即使申请人具备条件，也要受到许可规模及额度的限制。

　　因此，问题的关键是行政机关对该项许可享有的自由裁量权程度。当行政机关对许可的自由裁量权缩减为零又不存在非法阻却事由时，法院判令行政机关重新作出有明确具体内容的具体行政行为是可行的。在行政机关对许可事项享有自由裁量权的情形时，有明确具体内容的重作判决就不得适用，法院若须适用，则必须对变更许可行为、拒绝许可行为等进行实质性审查，同时须对许可条件、程序及许可机关适用法律进行全面审查，在此基础上判断行政机关应否实施相关许可行为。

　　江苏省常州市新北区人民法院·巢军