从行政诉讼视角谈人性尊严的无漏洞权利救济

　　[摘要]：本文以维护人性尊严是宪法保护的主要目标出发，站在行政诉讼的视角，阐述了将维护人权落实到实处的权利救济应该是无漏洞的。“有权利而无救济，非权利也”，有权利必有救济，救济必须是无漏洞的。提出建立无漏洞权利救济的思考，指出无漏洞权利救济应该是公平有效的。

　　[关键词]：人性尊严 权利救济 公权 私权

　　“人性尊严”首见于1945年《联合国宪章》：“我联合国人民同兹决心，欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言的战祸；重申基本人权、人格尊严与价值，以及男女、大小各国平等权利的信念”。首先呼应人性尊严的是《世界人权宣言》第3条，“人人有权享有生命自由与人身安全。”

　　1948年联合国通过的《世界人权宣言》提出了基本人权的具体内容，突破了西方的传统人权概念，丰富和充实了人权内涵。第一次提出了普遍性的“人权”概念。将人权的主体确认为无差别的人，第一次在国际范围内确认了人的经济、社会、文化权利，从而突破了将人权仅仅理解为公民政治权利的概念，为广大劳动人民争取和维护自身权利开辟了新的领域。《世界人权宣言》作为第一个人权问题的国际文件，提出了人权的基本内容和共同奋斗目标，为此后国际人权理论和实践提供了灵感的源泉和发展的基础，产生了深远的影响。人权的价值、理想和目标是普遍的。所有人享有一切人权，是全人类努力追求实现的共同的目标。随之人类文明程度的提高，维护人性尊严，保障人民权利已成为各国宪政的主要目标之一。几乎没有一种宪法不是以保障人权为主要目标的。

　　罗马法中有句谚语：“法律恒须规定救济，救济设于权利之后”。英国法有句谚语：“有权利而无救济，非权利也”。国家必须建立健全公民权利的救济制度才能真正把保障人性尊严的人权落实到实处。

　　无漏洞的权利救济就是指国家必须提供一种途径（或管道），使得所有权利或法律上利益受侵害者均可获得权利保障，使用国家所提供的权利救济途径，以实现其权利。国家所提供的权利救济途径必须是对于所有公民开放，无论公民的身分或职业，无论事件的属性与特质，只要权利或法律上的利益受到侵害，均可向国家请求保护。此种无漏洞的权利救济途径，应符合“有权利必有救济”的法理，这是宪法所保障人民诉讼基本权利的最基本的要求。

　　争讼权的本质内容之一，就是任何具体的法律争议，国家应该提供广泛而完整的权利救济途径，此种权利救济途径必须是无漏洞的。

　　基于尊重“人性尊严”并为了贯彻保障平等权、诉讼权等宪法上基本要求，应赋予人民有接近、使用法院，以请求司法救济的机会。此种请求司法救济机会的充分保障，意味着保障人民能容易向法院起诉而成为原告的同时，也保障任何人在不当被诉时，有充分应诉行使防御权的可能。唯有不断的致力于充实制度，以赋予人民有提起诉讼与应诉的机会，才能避免宪法所保障的基本权利成为有名无实。

　　以我国的行政诉讼与其先行程序为例：行政诉讼的先行程序是行政复议，是指当事人对行政机关的行政处理决定有意见，向行政机关提出要求重新处理的一种对权利的行政救济制度。它是公民同政府打官司的一种方法，只是打官司的场所不在法院，而在行政机关。公民对行政复议不服方可提起行政诉讼这是对权利的司法救济制度

　　无论是行政复议还是行政诉讼统称为权利救济。权利救济的漏洞表现为：对某种争议规定不得提起争讼（复议和诉讼）；公民要求权利救济的途径冗长极不便利，就是说请求救济的成本极高，一旦救济得以实现所得利益与成本相抵甚至是负效用；有救济途径但权利的实现不复存在，人们对艰难的救济途径，望而生畏，退却了、放弃了。正是这些漏洞使得公民的合法权益大大漏出，公民的人性尊严得不到保障。

　　无论是政府的文明执法还是民主法制的建设都对权利救济制度的漏洞提出亟待弥补的要求。以我国的行政复议和行政诉讼的三种关系为例，一是选择先行关系，就是相对人可以选择先行政复议也可以选择诉讼程序；二是复议先行的关系，即相对人必须先请求行政复议后才能提起行政诉讼；第三种就是直接诉讼，相对人对行政行为不服的可以直接向法院提起行政诉讼。还有《行政诉讼法》明确规定法院不受理的案件包括法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行。这些关系和规定直接影响着权利救济的途径和效果。

　　权利救济途径也可以说是到法院的途径。人们厌倦了行政复议的无效率甚至副作用（这是因为行政体制所导致的一些行政机关本位主义、错误的政绩观以及素质低下的公务员以权谋私和目前行政机关部分不合规不合法地处理问题很难使普通百姓的利益得到维护，而仅仅是趋炎附势）人们还是愿意和相信法院的。法院具有外在独立性与内在独立性，以裁判解决法律争议。法院能够精密地审查所有的公权力行为，普天下的人都有接近、使用法院，以请求司法救济的机会，这样才真的算是完整的无漏洞的权利救济。而要得到无漏洞的权利救助必须寻找无漏洞的权利救济途径。

　　无漏洞的权利救济途径应具备的功能：第一保障公民权利能顺利实现，第二能使国家法治功能贯彻实施；第三调整国家机关各部门的权力与其相互间的关系；第四维持公私利益的均衡；第五裁判各种诉讼，以期实现法律的公平正义。如何使无漏洞的权利救济途径的功能得以充分发挥，换句话说也就是如何使公民得到无漏洞的权利救济途径，应当有一个便捷的通道。为了建立无漏洞权力救济通道应该从以下方面进行考量：

　　第一是把那些剥夺诉讼权利的规定视为违宪。由于先行程序而危害诉讼权的制度应该剔除，保证公民能够快捷地请求司法救济。

　　第二是立法机关通过立法节制公权（国家权利，尤其是地方政府为突出政绩而滥于行使的国家授权）的有限扩张。应该注意到一次公权的恣意妄为所带来的祸害是灾难性的，公权的有限扩张时，应明文规定给受侵犯的私权（公民权利）予以救济，这是公权有限扩张的前提。公权的有限扩张的界限应当是在发生难以弥补的重大社会公共利益被侵犯时公权有限介入才合理。在法无明文规定时绝不允许公权介入，这对于防止行政机关滥用行政权力施政、特权人士滥用权力干预司法救济极为必要。

　　司法是社会保障的最后一道防线，公权既然是在法外扩张，当然应接受司法审查。同时，由于这是一种法外扩张，也只能通过是否合宪性加以审查。因而应赋予受扩张公权侵犯的公民有提起宪法诉讼的权利，给予最后的救济。

　　第三给与法院行政审判庭更大的行政审判权。有的时候行政法官面对审判权的限制，而无法有效地实施权利救济。所谓得到更大的审判权就是能够使得公民的合法权益通过行政诉讼得到真正地、及时地救济，而不是一纸空文；更不是让老百姓总是游走于地方行政机关和法院之间，其合法权利得不到真正的司法救济，最后对行政诉讼失望。例如地方政府不公平不合理的强制拆迁，甚至毁约不按合同异地安置等侵吞公民合法权利而通过行政诉讼得不到真正的司法救济的案例甚多，表明这是一个老百姓通过行政审判得不到真正的司法救济的漏洞。实践中，许多案例很明显是开发商与地方政府勾结，在地方政府的庇护下侵占公民的权利，公民原来住址是一级地段，给他安置到三级甚至四级地段，在地段差价和房屋面积上往往计算不合理，使公民感到严重的不公，拒绝拆迁，而地方建设局裁定强制拆迁，老百姓通过行政审判得到的救济就是法院对行政政机关不合规、不合法的行政裁定予以撤销发回重新裁定，这样老百姓又跑到建设局等待重新裁定，城建局一些官员再一次裁定，老百姓还是不服，再一次提起行政诉讼，法院再一次驳回……用老百姓的话说：“这哪是打官司，分明是拿老百姓当猴耍”。如果法院行政审判权进一步扩大，不但能审理行政裁定的法规、合法性，还能够对行政裁定实体内容的公平性、合理性、合法性做出公正的裁决，这将会使得百姓合法权利真正及时地得到司法救济，也能有效地杜绝行政机关的推诿与不负责任，从而使其真正有效的依法行政，同时也弥补了公民司法救济的一大漏洞。当然，司法权不能代替行政权，但是，当行政权被滥用时、被不合法使用时、明显不被公平行使时而成诉时，司法权就要出来进行修正，甚至是否决、变更乃至重新依法作出。

　　第四是对特别权力关系的考量。在权利救济的问题上，特别权力关系中的行为（学校、军队、公法职务、刑事犯关系，诸如此类）要接受司法审查，因受这些特权侵害的公民应该有便利得到司法救济。可是在我们国家，这方面权利受到侵害的公民却没有司法救济的途径。

　　第五是对行政机关行使自由裁量权的考量。行政自由裁量权必须受到严格的限制，必须受司法权控制并接受司法审查。行政机关的裁量余地与判断余地如果限制司法审查的范围，对于公民诉讼基本权的保障会产生漏洞。不仅不应扩大行政机关的裁量余地与判断余地，反而应逐步减少，以免形成依法治国的漏洞。

　　第六，行政法官在审理里案件过程中，在现行法律的基础上，作为法官应该时刻想到对公民权利救济的有效性。无漏洞权利救济途径要求权利救济的有效性。所谓有效性就是及时的权利救济途径、简洁的权利救济途径。如果判决只得到一个胜诉状而不能得到真正的及时的经济利益补偿，也就是说，这种救济不能使老百姓得到实惠那就应该考虑调解。比如一些交通行政执法和一些工商局违规执法案例，有的老百姓上访或在市府门前示威，最后到法院提起行政诉讼，一般情况下行政诉讼相对人合法权利受到了违规违法的侵害，如果按照正常程审理最后判决行政相对人有可能会得到胜诉，但从老百姓的经济利益来考虑很可能他的经济利益不能得到及时救济。如果法官从对公民权利救济的有效性出发，晓之以理、动之以情，让行政机关懂得调解对政府机关维护其自身形象方面的好处，行政机关会同意调解；然后再对行政诉讼相对人进行说理，让其比较判决和调节的结果对他的利益大小，行政相对人也会同意调解，这样既化解矛盾又使得老百姓的合法权益得到了满意的及时救济。所以行政调解不失为一种弥补司法救济漏洞的一个极好的途径。

　　无漏洞权利救济途径要求权利救济途径公平与正义以及救济通道的畅通。当进入行政诉讼的时候要依法定程序、法定法官来审理，法官要在坚持当事人主义和尊重人权的职权主义相结合的前提下进行审理。司法层面以人为本，这就要求法官不可能完全处于被动的、沉默的状态，而应以维护人民的利益为最高的司法准则。如何做到既要坚持司法被动的原则，保持中立立场，又不能袖手旁观或过多干预，恐怕职权主义或当事人主义都无法满足这种需要。只有两者结合的审判模式，法官才能在诉讼中，以保护当事人的法定权利为准则，以解决当事人的纠纷为目的。法官自身在诉讼中并没有任何利益，所以，法官更需要有一种“服务”于人民的思想，要把自己的正义感渗透在审判之中，要考虑如何妥善地解决纠纷，使当事人满意。因此，在这种模式下，诉讼程序的开展更多是以当事人为中心，法官工作是以维护当事人利益为重点，帮助当事人从法律角度去认识诉争之事实，更为理性、更为合法地去主张自己的权利，使得救济程序能够真正地维护人性尊严。

　　行政诉讼的救济程序的基础理念来自人性尊严，己无庸置，凡与公民诉讼权有所影响者，均须在人性尊严与国家权力下作一合理的配置。不受司法审查的高权行为、行政权力过大的裁量余地、行政审判的权力限制等诸多因素限制了公民的争讼权，影响了公民权利的及时救济，这方面的不合理之处，长久以来困扰着一线法官。法律界学者和司法一线的法官也做了种种努力，立法机关也积极立法逐渐纠正这种不合理。相信不远的将来各种权利救济途径会达到完整的境地，一条通往依法治国的坦途就在眼前。

　　参考资料：

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　　5 赵宝庆  行政行为的司法审查，[D] 北京 中国知网 2006 1

　　江苏省徐州市九里区人民法院·姜旭