复议机关维持原具体行政行为时如何确定行政诉讼被告

　　我国《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”从法条中可以看出，复议机关维持原具体行政行为时，当事人不服提起行政诉讼的被告只能是作出原具体行政行为的行政机关，而不能是作出维持决定的复议机关。复议机关维持原具体行政行为时，行政诉讼法“单一性被告”的设置原则，从根本上否定了原告人选择以复议机关为被告对复议决定提起诉讼的权利。

　　行政诉讼法“单一性被告”的设置原则的理论基础在于：一是复议机关维持原具体行政行为时，复议决定并没有改变原具体行政行为的实质内容，对当事人的权利义务产生实质影响和制约的仍然是原具体行政行为；二是当事人不服对违法的原具体行政行为提起诉讼就能从根本上解决实际问题，没有必要对复议机关的维持决定提起诉讼。

　　笔者认为，复议决定维持原具体行政行为时，行政诉讼法“单一性被告”的设置原则却忽落了以下两种情况：

　　一是行政诉讼和行政复议作为当事人对原具体行政行为不服寻求权利救济的两种途径，其功能虽有重合却并不完全相同。《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”可见行政诉讼只审查具体行政行为的合法性，而不审查其合理性，对合法但存在着合理性问题的具体行政行为，当事人提起行政诉讼其合理性问题将不能得到解决。而我国《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可见行政复议不仅审查具体行政行为的合法性，而且审查其合理性，对合法但存在着合理性问题的具体行政行为，当事人只有提起行政复议才能解决其合理问题。因此，当事人要解决合法但存在着合理性问题的具体行政行为，也只有以复议机关为被告对维持原具体行政行为的复议决定提起诉讼，要求复议机关重新复议，才能从根本上解决实质问题。

　　二是司法实践中，一些复议机关为了不当被告，钻法律的漏洞，对违法的或不当的具体行政行为也不负责任的一律维持，使复议程序流于形式，不能真正发挥复议程序应有的作用，既侵害了行政相对人或行政利害关系人通过行政复议寻求权利救济的权利，又对当事人造成政府机关“官官相护”的错觉，极大损害了政府机关的形象和威信。因此，为了避免复议机关规避法律，监督复议机关依法正确的行使法律赋予的复议权，保障公民、法人和其他组织通过行政复议寻求权利救济的权利，即使复议决定维持了原具体行政行为，也应允许当事人以复议机关为被告对复议决定提起行政诉讼。

　　因此，笔者建议修改《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，取消复议决定维持原具体行政行为时“单一性被告”的设置原则，而赋予当事人在复议机关维持原具体行政行为时，选择以作出原具体行政行为的行政机关为被告对原具体行政行为提起诉讼或者是以复议机关为被告对复议决定提起诉讼的自由选择的权利。这种“选择性被告”的设置原则，既能解决笔者上文中所述的实际问题，又充分体现了当事人的意思自治，既符合法理又是切实可行的。当事人如果选择以复议机关为被告，人民法院经审查，认为具体行政行为合法但存在着合理性问题，可以撤销复议决定，责令复议机关重新复议。

　　仇慎齐